Documentos Aduaneiros como Mecanismos de Simplificação e Desburocratização do Comércio Exterior Brasileiro

11 Novembro 2020
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José Fernando Dantas de Sousa e Aline Veras de Araújo são analistas de Políticas e Indústria da Confederação Nacional da Indústria (CNI*). Felipe Luís Ody Spaniol é coordenador de Serviços de Internacionalização da CNI*.

DESAFIOS ÀS EXPORTAÇÕES E AII

A competitividade das exportações no Brasil é afetada por diversos elementos, entre eles os associados à burocracia aduaneira e à complexidade da estrutura legal do comércio exterior no país, conforme aponta a pesquisa Desafios à Competitividade das Exportações Brasileiras, publicada pela Confederação Nacional da Indústria (CNI).

O estudo, ao tratar da burocracia aduaneira, aponta que 32,8% das empresas exportadoras se mostram críticas à complexidade e excesso dos documentos requeridos pelos diversos órgãos anuentes do comércio exterior, e 27,3% demonstraram insatisfação com a exigência de várias assinaturas e de vias originais desses documentos.

Sobre a complexidade das diversas legislações que regem o comércio exterior no Brasil, a pesquisa demonstra que 36,6% das exportadoras que participaram da pesquisa afirmam haver leis conflituosas, complexas e pouco efetivas.  Outros 29,7% apontam haver numerosos e não padronizados procedimentos de desembaraço aduaneiro das mercadorias, bem como ineficiência na divulgação dos regimes aduaneiros especiais e dificuldade na sua caracterização (30,2%).

Os fatores acima citados, em conjunto com os demais apontados na pesquisa da confederação, dificultam a formulação de preços de exportação competitivos, sendo esse fator o segundo maior entrave da competitividade das empresas, representando 43,4% dos respondentes.

A CNI, com o intuito de fomentar a implementação de práticas de facilitação e desburocratização do comércio exterior, reúne, desde 2016, em sua Agenda Internacional da Indústria, as ações prioritárias do setor industrial para a melhoria do ambiente de negócios e da inserção do país no mercado internacional.

Estão contempladas no documento 109 ações, que, na edição de 2020, estão distribuídas nos eixos de defesa de interesses em política comercial; serviços de apoio à internacionalização; ações em mercados estratégicos e cooperação internacional.

SERVIÇOS DE INTERNACIONALIZAÇÃO COM FOCO NA FACILITAÇÃO E DESBUROCRATIZAÇÃO DO COMÉRCIO EXTERIOR

Considerando o comércio exterior como elemento capaz de estimular o crescimento econômico do país, por meio do aumento da produtividade e competitividade industrial, as federações de indústrias, através de seus Centros Internacionais de Negócios (Rede CIN), oferecem portfólio de serviços de internacionalização que visam auxiliar o empresariado a alcançar mercados no exterior.

A CNI e a Rede CIN vêm se empenhando na regulação desses serviços junto ao governo brasileiro, com o propósito de continuamente aperfeiçoar as normas, práticas, sistemas e políticas dos serviços de apoio à internacionalização. O governo exerce importante papel na regulação e harmonização de alguns desses serviços, em especial aqueles que dizem respeito à emissão de documentos aduaneiros.

Há, portanto, preocupação e engajamento do sistema indústria em aprimorar o processo de emissão dos documentos aduaneiros, buscando sua facilitação – por meio de agilidade dos processos, oferta de sistemas com alta tecnologia para os usuários ou simplificação da legislação. Entre os serviços do portfólio da Rede CIN para documentação aduaneira, serão destacados neste artigo o Certificado de Origem e o ATA Carnet. 

CERTIFICAÇÃO DE ORIGEM

a) Certificado de origem

O certificado de origem é o documento emitido para as empresas exportadoras que possibilita acesso aos benefícios tarifários presentes nos acordos comerciais firmados pelo Brasil. Desde que as normas previstas nesses acordos sejam cumpridas, as empresas exportadoras conseguem se tornar mais competitivas no mercado, uma vez que se beneficiarão da redução ou isenção do imposto de importação das mercadorias amparadas pelo certificado de origem.

Os certificados de origem de natureza não preferencial podem ser emitidos para qualquer país, uma vez que não têm por finalidade o benefício tarifário previsto nos acordos comerciais, mas sim aplicação em instrumentos não preferencias de política comercial.1 Ainda há, entretanto, necessidade de cumprimento pela empresa exportadora das regras de origem não preferenciais para emissão do documento.

A emissão do certificado de origem de natureza preferencial, que possibilita acesso aos benefícios tarifários, é realizada apenas para os países com os quais o Brasil possui acordo comercial vigente, que hoje somam 23 países. Entre eles estão parceiros comerciais na América Latina, África, Ásia e Oriente Médio.

b) Certificado de origem digital

O certificado de origem digital (COD) é o certificado de origem preferencial emitido com assinatura digital. Essa facilidade, prevista nos acordos comerciais, hoje contempla em totalidade as emissões de certificado de origem emitidos para Argentina e Uruguai.2

As discussões sobre o COD, realizadas no âmbito da Associação Latino-Americana de Integração (Aladi), se iniciaram em 2005 com anuência de todos os 13 países membros da Associação e criação de grupo de discussão ad hoc para determinação dos procedimentos técnicos necessários para a operação digital de troca de certificados de origem.

O processo facilitado de emissão de COD garante para a empresa exportadora mais segurança na operação, devido à integridade do documento assinado digitalmente, bem como à agilidade no processo de emissão e trâmites de envio dos certificados, que segundo Elaine Concordia, coordenadora de exportações da empresa Gerdau, é a principal vantagem do COD.

Alguns países como a Colômbia, exigem que todo o desembaraço aduaneiro seja feito, pelo menos, cinco dias antes do navio chegar. Para enviar a documentação em meio físico, ficamos com um prazo muito apertado. No cenário da pandemia do novo Coronavírus e consequente redução da malha aérea, a situação ficou ainda mais delicada.

O COD possibilita ao exportador redução significativa do tempo necessário para emissão do certificado de origem, que pode ser emitido em poucos minutos. Além disso, há:

i) eliminação do certificado de origem em papel, uma vez que o documento assinado eletronicamente passa a ser arquivo único digital;

ii) eliminação do custo de mobilidade para coleta de assinaturas do certificado;

iii) redução de custos de envio do documento para o importador; e

iv) redução de análises subjetivas da documentação pela aduana.

O governo brasileiro, com apoio do setor industrial, iniciou no mês de agosto deste ano projeto-piloto para início de troca de certificados de origem digitais com mais um parceiro comercial, o Paraguai. Esse projeto-piloto é parte do processo de habilitação das entidades para emissão de COD, e com seu início, as empresas exportadoras selecionadas pelas federações de indústrias passarão a emitir CODs para operações reais de exportação com o país.

O projeto-piloto é a fase final de implementação dos CODs nas operações comerciais dos países, tendo os governos brasileiro e paraguaio recebido resposta positiva sobre as emissões realizadas, que costumam durar três meses. Os CODs passam a ser aceitos para todas as empresas exportadoras.

Em sequência, no projeto de digitalização dos certificados de origem, há sinalização de início do projeto-piloto para emissão de CODs emitidos pelo Brasil para a Colômbia. As indústrias brasileiras que participarão do projeto já foram selecionadas e aguardam notificação dos governos brasileiro e colombiano para início das emissões digitais dos certificados de origem.

Atualmente as emissões de certificados de origem digitais representam 26,3% do volume de emissão do sistema COD Brasil, plataforma utilizada pelas empresas exportadoras para elaboração e emissão dos certificados de exportação e que será apresentada à frente. Estima-se que, com o início das emissões digitais com Paraguai e Colômbia, o percentual de representatividade dos CODs se aproxime dos 42% do volume total.

Precisamos unir forças para garantir que a digitalização seja expandida para todos os países que temos relações comerciais. É mais segurança e agilidade para todos: importadores, exportadores, agentes aduaneiros (Elaine Concordia, coordenadora de exportações da empresa Gerdau Aços Longos S.A.).

A CNI e a Rede CIN defendem a ampliação da utilização da assinatura digital nos certificados de origem emitidos para os demais parceiros comerciais do Brasil na América Latina, e encoraja que o tema continue sendo tratado pelo governo brasileiro nas negociações comerciais estabelecidas no âmbito da Aladi. Este tema, devido à sua relevância, é regular na Agenda Internacional da Indústria, desde sua primeira edição.

c) Sistema COD Brasil

A emissão dos certificados de origem, e de outros certificados para exportação, são realizadas on-line pelo sistema COD Brasil, plataforma mantida pela CNI e utilizada pelas federações de indústrias para emissão dos certificados para empresas exportadoras de todo o país.

Os certificados de origem são os mais populares e os mais emitidos pelas federações de indústrias, mas outros certificados como o de procedência, livre venda e certificado BL também são emitidos por essas entidades.

Em maio deste ano, a CNI lançou novo sistema de emissão on-line dos certificados para exportação.3 O desenvolvimento da plataforma, iniciado em 2019, contou com a colaboração das federações de indústrias, bem como de empresas exportadoras, que puderam contribuir para o desenvolvimento de funcionalidades facilitadoras de sua rotina para emissão dos certificados para exportação.

Em observância aos entraves da competitividade, indicados pelas empresas exportadoras e aqui anteriormente apresentados, a nova plataforma foi desenvolvida com identidade visual mais moderna, com operações mais ágeis e intuitivas.

Fazer uso dos benefícios alfandegários garantidos nos acordos do Brasil com diversos países é fundamental para aumentar a competitividade dos produtos nacionais no mercado global. Daí a importância de o empresário ter à sua disposição um sistema moderno e ágil para emitir os Certificados de Origem Digital (Carlos Eduardo Abijaodi, diretor de Desenvolvimento Industrial da CNI).

Além disso, o novo sistema conta com funcionalidades de integração, que permitem conexões do sistema COD com os sistemas já utilizados pelos exportadores para gestão de operações de comércio exterior. Dessa forma, as empresas conseguem com mais praticidade e segurança emitir seus certificados para exportação.  

ATA CARNET

a) Conceito e aplicações

O ATA Carnet (“ATA” é um acrônimo formado pelas iniciais de “Admission Temporaire/Temporary Admission”, nas línguas francesa e inglesa, respectivamente) foi discutido e criado na década de 1960, uma época marcada por duas guerras mundiais que trouxeram impactos profundos, não apenas na economia mundial, mas na forma de fazer negócios entre países.

Durante as crises do século XX, muitas nações buscaram acordos comerciais e tratados internacionais como formas de retomada e recuperação econômica, sendo necessário estabelecer acordos bilaterais e multilaterais para formalizar as condições facilitadas de comércio que haviam sido negociadas.

No caso de importações e exportações temporárias não foi diferente, havia a necessidade  de transportar bens temporariamente para ações de promoção de negócios e acesso a mercados (por exemplo, bens para feiras internacionais, amostras para potenciais compradores), assim como para fins esportivos, culturais, científicos e de prestação de serviços (por exemplo, equipamentos para competições internacionais, material de arte e exposição, testes laboratoriais, equipamentos profissionais, entre outros).

Devido à característica singular desse tipo de operação, ou seja, bens exportados que ficam um determinado período no exterior e, em seguida, retornam ao país de origem, mostrou-se necessário construir instrumentos para facilitar e harmonizar os trâmites de exportação e importação temporária, incluindo a suspensão de tributos durante a vigência do regime aduaneiro.

Com esses objetivos, o Conselho de Cooperação Aduaneira (hoje conhecido como Organização Mundial das Aduanas – OMA) definiu em 1961 regras harmonizadas, por meio da 1ª Convenção ATA, para o transporte temporário de bens entre os países signatários.

Nos anos seguintes, houve a necessidade de criar outras convenções internacionais para abranger determinados tipos de bens. Isso acabou provocando uma proliferação do número de convenções internacionais, recomendações, acordos, entre outros.

A OMA iniciou, então, discussões para elaborar um projeto de convenção mundial sobre importação e exportação temporária que tinha o objetivo de combinar, em um único instrumento internacional, 13 (treze) acordos sobre esse tema.

Essa convenção mundial foi pensada considerando algumas premissas:

1. Ter um único instrumento com regras harmonizadas e facilitadas para operações temporárias em todos os países membros.

2. Definir suas regras baseadas em finalidades de utilização dos bens.

3. Ter uma estrutura de anexos. Cada anexo deve descrever as características de uma finalidade, além de trazer uma lista ilustrativa sobre quais seriam as atividades dos bens enquadrados naquela determinada finalidade.

4. Os anexos também devem informar sobre o tempo mínimo em que uma aduana pode autorizar um bem a permanecer em seu país. Com isso, independentemente do país, o tempo mínimo para deixar o território de importação temporária seria igual para todos os países membros.

5. Os bens importados temporariamente não podem sofrer nenhuma alteração, exceto a sua depreciação natural devido ao uso feito deles.

6. Proibições e restrições econômicas não devem ser aplicadas aos bens temporariamente importados, pois, geralmente são aplicadas para mercadorias importadas para uso doméstico com o objetivo de proteção do mercado nacional. 

Considerando todas essas premissas, em 1990 em Istambul, na Turquia, foi elaborada e aprovada a Convenção de Admissão Temporária que leva o nome de Convenção de Istambul.

A Convenção de Istambul (1990) não invalida a Convenção ATA (1961), sendo as duas complementares. Inclusive, cada país possui previsão legal e a opção de internalizar uma ou as duas convenções.

Atualmente, as duas convenções somam 78 países membros (o conjunto desses países também é conhecido como Rede ATA) que anualmente emitem cerca de 190 mil ATA Carnets, cobrindo mais de US$ 25 bilhões em bens. Esses números evidenciam a relevância e assiduidade do instrumento, que, entre suas qualidades, podem se destacar vantagens para os usuários, governos e aduanas, tais como:

i) documento reconhecido internacionalmente;

ii) entidades garantidoras em todos os países proporcionando mais segurança para as operações;

iii) simplificação e harmonização dos procedimentos aduaneiros adotados em diversos países;

iv) redução do tempo necessário ao desembaraço de mercadorias;

v) maior controle dos bens importados e exportados temporariamente, consequentemente, ganho de eficiência para os órgãos de administração aduaneira no exercício de suas atividades;

vi) facilita as trocas de tecnologias entre países;

vii) o ATA Carnet substitui as formalidades aduaneiras nacionais para importação e exportação temporária ou de trânsito;

viii) economia nos custos no desembaraço de mercadorias em cada fronteira; e

ix) durante a validade do ATA Carnet, os bens podem ser importados temporariamente em vários países membros e quantas vezes forem necessárias.

b) Estrutura para a operação de ATA Carnet

Para garantir a operação do ATA Carnet nos países membros da Rede ATA, é necessário atuação das entidades/instituições elencadas no Quadro 1.

Quadro 1. Estrutura para a operação de ATA Carnet

c) ATA Carnet no Brasil

O Brasil aderiu à Convenção de Istambul em 2011 (Decreto nº 7.545 de 2 de agosto de 2011), incorporando o país à Rede ATA e adequando o regime aduaneiro brasileiro àquele em vigor na maioria dos países industrializados.

A Convenção possui 13 anexos e cada um trata sobre uma finalidade específica, ou seja, são finalidades das quais um bem amparado pelo ATA Carnet pode ser importado temporariamente em um país. O Brasil aderiu a cinco desses anexos, sendo eles:

  • Anexo A: modelo de documentos de importação temporária (carnês ATA e CPD).
  • Anexo B.1: mercadorias destinadas à apresentação ou utilização em exposição, feira, congresso ou manifestação similar.
  • Anexo B.2: material profissional.
  • Anexo B.5: mercadorias importadas para fins educativos, científicos ou culturais.
  • Anexo B.6: objetos de uso pessoal dos viajantes e as mercadorias importadas para fins desportivos.

Por exemplo: um fotógrafo virá ao Brasil para realizar uma sessão de fotos e para isso precisará trazer sua máquina fotográfica. Como o Brasil aderiu à finalidade de material profissional (Anexo B.2), o bem poderá ser importado temporariamente em território brasileiro.

A adesão da totalidade da Convenção de Istambul é muito importante para a segurança e simplificação de importações e exportações temporárias e, por isso, à medida que o regime geral aduaneiro brasileiro esteja preparado, o Brasil deve aderir gradualmente aos demais anexos da Convenção.

Assim como no Brasil, cada país que internaliza uma das convenções (Convenção ATA ou Convenção de Istambul) deve informar para quais anexos/finalidades irá aceitar importações temporárias em seu território.

Portanto, sempre que for necessário importar temporariamente um bem em algum dos países membros da Rede ATA, é importante verificar quais anexos/finalidades esse país aderiu, assim a operação não enfrentará problemas no desembaraço aduaneiro.  

d) Como emitir ATA Carnet

Após internalização da Convenção de Istambul pelo Brasil em 2011, a Receita Federal do Brasil (RFB), autoridade aduaneira responsável pelo ATA Carnet no país, realizou um chamamento público para escolher uma organização sem fins lucrativos que pudesse ser a entidade garantidora no Brasil.

Como resultado do chamamento público, a CNI foi eleita a entidade garantidora no Brasil e, dessa forma, delegou às Federações de Indústrias, presentes nos 26 estados e no Distrito Federal, a emissão do ATA Carnet.

O Brasil é um dos poucos países que possuem a emissão do ATA Carnet totalmente on-line, por isso, qualquer pessoa física ou jurídica pode acessar o site www.ata.cni.org.br e solicitar o seu ATA Carnet. As Federações de Indústrias em cada estado e no Distrito Federal são responsáveis por entregar o documento físico ao solicitante e orientar sobre o uso correto do documento.

Os usuários do ATA Carnet no Brasil afirmam que o regime aduaneiro especial otimiza os processos e ainda reduz custos em relação a outros regimes aduaneiros de importação e exportação temporária.

[..] Estamos sempre em busca das melhores práticas a fim de otimizar processos e trazer maiores resultados à empresa e, claro, aos nossos clientes. O ATA Carnet é um exemplo dessas práticas. Além de atender aos requisitos internacionais, ele trouxe agilidade ao processo, reduzindo burocracia e refletindo em redução de prazos e custos. (Lauro Jr. Osako, supervisor de Comércio Exterior da Yamaha Motor do Brasil).

A emissão do ATA Carnet é feita em poucos dias, de acordo com a urgência e disponibilidade do usuário em cadastrar suas informações no sistema, coletar assinaturas e emitir seguro garantia para operação (seguro que garante o pagamento dos tributos às aduanas nacionais e é obrigatório para operação na Rede ATA). Recomenda-se que os interessados busquem a Federação das Indústrias do seu estado com antecedência à viagem, para que os especialistas em ATA Carnet possam orientar desde o planejamento até a emissão do documento.

[...] Se antigamente eu demorava mais de um mês para conseguir uma autorização para fazer a exportação temporária, hoje em dois ou três dias já tenho tudo o que preciso em mãos para a minha viagem! (Larissa Martina, RV Cultura e Arte).

Após a emissão do ATA Carnet, os bens poderão viajar pelos 78 países membros da Rede ATA por até um ano com suspensão dos tributos alfandegários.

Outra vantagem do Brasil em relação aos demais países da Rede ATA é o controle da importação e exportação temporária por meio de um sistema eletrônico específico para os Carnets. Em 2019, a CNI desenvolveu e entregou para a RFB um sistema de controle de importação e exportação temporária com o objetivo de trazer mais segurança e agilidade, tanto para os fiscais aduaneiros como para os usuários do ATA Carnet.

No contexto doméstico, foram muitas as melhorias graduais de processo e operação com os ATA Carnets desde o início da vigência no Brasil até hoje, mas é necessário avançar constantemente na sensibilização e harmonização de práticas entre os operadores federais e estaduais no país. Já em âmbito internacional, precisamos incluir mais países da América Latina na Convenção de Istambul, trazendo todos os benefícios do regime aduaneiro simplificado para as regiões onde concentramos boa parte de nosso comércio e relações internacionais. Junto com o Brasil, estão apenas Chile e México, atualmente. Os três países representam apenas 0,28% do total de ATA Carnets emitidos no mundo em 2019.

CONCLUSÃO

A competitividade das exportações de produtos brasileiros é fortemente impactada pela burocracia e estrutura legal interna no país. Porém, alguns serviços de apoio à internacionalização trazem facilidades aos operadores do comércio exterior, como os documentos aduaneiros: certificado de origem e ATA Carnet.

Para que seja possível converter as facilidades na operação empresarial em redução de tempo, custo e em ganho de competitividade, a gestão dos serviços de apoio à internacionalização realizada pela CNI engloba, em sua estratégia, três atributos principais:

i) processos organizados e de suporte à operação, com equipe qualificada e adaptada às diferentes realidades de cada região brasileira;

ii) oferta de sistemas modernos com alta tecnologia aplicada, desenvolvidos a partir da observância de boas práticas nacionais e internacionais e de avaliações de experiência do usuário final.

iii) ações de melhoria de ambiente de negócios, a partir da simplificação ou eliminação de exigências obsoletas, atualização de legislação, ampliação do alcance e aceitabilidade dos documentos aduaneiros, harmonização dos processos de emissão e de recepção desses documentos nas aduanas.

Para a certificação de origem, a CNI e a Rede CIN contam com:

i)  equipe dedicada em todo território nacional para atendimento empresarial e suporte à emissão;

ii) sistemas intuitivos e integrados para emissão dos certificados; e

iii) agenda de defesa de interesses para simplificação dos processos e práticas de emissão de certificação de origem no país. 

Já o ATA Carnet, operado pela CNI e Rede CIN em todo o Brasil:

i) garante atendimento rápido e próximo às bases industriais em todo país;

ii) conta com sistemas de emissão e controle aduaneiro, que colocam o Brasil em posição de pioneirismo de gestão eletrônica dos ATA Carnets; e

iii) mantém a agenda de defesa de interesses com governos estaduais e federal para uniformização dos processos, extensão da lista de anexos da Convenção de Istambul aderidos pelo Brasil, bem como acréscimo de países latino- americanos signatários da Convenção e operadores do ATA Carnet.

Melhorias importantes foram conquistadas nos últimos anos para ambos os serviços, como a emissão exclusiva de CODs para Argentina e Uruguai, sistemas de emissão integrados com sistemas de comércio exterior das empresas, eliminação de Guia de Liberação de Mercadorias Estrangeiras (GLME) e Nota Fiscal para admissão temporária com ATA Carnet, além de capacitações EAD nesses temas para empresas e operadores de comércio exterior. Entretanto, a simplificação e desburocratização do comércio exterior – agenda prioritária para o desenvolvimento do país – devem continuar sendo estimuladas regularmente por instituições públicas e privadas.

FONTES CONSULTADAS

Almeida, Paulo Roberto. 2001. A economia internacional no século XX: um ensaio de síntese. Revista Brasileira Política Internacional. Vol. 44, nº 1. Brasília.  Jan./Jun. Disponível em: https://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-73292001000100008&lang=pt.

Câmara dos Deputados. MSC 155/2009. Mensagem de Acordos, convênios, tratados e atos internacionais. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=427253.

CNI. 2018. Pesquisa Desafios à Competitividade das Exportações Brasileiras. Disponível em: http://www.portaldaindustria.com.br/cni/canais/assuntos-internacionais/publicacoes/desafios-a-competitividade-das-exportacoes-brasileiras/

Ministério da Economia. Certificado de Origem Digital.

Website: http://www.mdic.gov.br/index.php/comercio-exterior/regimes-de-origem/2475-certificado-de-origem-digital-cod

Organização Mundial das Aduanas. The ATA System (ATA and Istanbul Conventions). Website: http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/conventions/pf_ata_system_conven.aspx.

Notas de Rodapé

* CNI: Membro do Conselho Superior da Funcex.

1. Instrumentos não preferenciais de política comercial: tratamento de nação mais favorecida, direitos antidumping e direitos compensatórios, salvaguardas, exigências de marcação de origem, restrições quantitativas discriminatórias ou quotas tarifárias e compras do setor público, dentre outros.

2.  Amparadas pelos Acordos de Complementação Econômica: 020 - Acordo Brasil e Uruguai, 14 - Acordo Brasil e Argentina, e 18 - Acordo Comercial do Mercosul.

3.  Disponível em: http://www.cod.cni.org.br.

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