O sonho nacionalista ainda importa hoje? O Brasil e o acordo entre Mercosul e União Europeia

27 Novembro 2020
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Pedro de Souza Ferreira é graduando em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília e bolsista da Fundação de Apoio à Pesquisa do Distrito Federal.

No dia 28 de junho de 2019, após vinte anos de negociações, foi anunciado que o Mercosul e a União Europeia chegaram a um acordo a respeito do tratado de livre-comércio entre os dois blocos. As negociações, que haviam começado em 2000, foram constantemente interrompidas por contendas em torno do comércio de bens industrializados (notadamente, automóveis) e agrícolas. O anúncio do acordo foi bem recebido pelos principais líderes dos dois blocos e por diversos setores da sociedade civil, mas suscitou preocupações tanto na União Europeia quanto dentro do Mercosul (ACCORD..., 2019).

Na Europa, agricultores denunciam o que chamam de “concorrência desleal”, temendo a competitividade dos produtos sul-americanos (ACCORD..., 2019). No Brasil, figuras ligadas ao nacional-desenvolvimentismo e ao soberanismo, como Luiz Carlos Bresser-Pereira e Celso Amorim, temem que tenham sido feitas “concessões excessivas” nas negociações do acordo e que o processo de desindustrialização do Brasil se acelere com a conclusão do tratado de livre comércio entre os dois blocos (ACORDO..., 2019; CARNEIRO, 2019). Bresser-Pereira acredita que, para o Brasil, o tratado representa:

mais um passo no sentido [...] de tornar o Brasil um mero exportador de commodities cujo PIB continuará a crescer a uma taxa anual por habitante de apenas 1 por cento ao ano, ficando, dessa maneira, cada vez mais para trás não apenas dos demais países em desenvolvimento, mas também dos países ricos (ACORDO..., 2019).

As reações negativas que aconteceram tanto na Europa quanto no Brasil expressam uma preocupação nacionalista que estabelece a defesa da segurança nacional e a proteção da produção doméstica como objetivos fundamentais para que sejam assegurados o fortalecimento e a sobrevivência do Estado. No caso brasileiro, o discurso protecionista incorpora ainda a defesa da industrialização, outro aspecto da retórica nacionalista. Para alguns seguidores dessa corrente de pensamento, como ilustrado em um trecho do texto de Bresser-Pereira, o fomento e a proteção da indústria são sinônimos de desenvolvimento econômico e a industrialização é entendida como única estratégia possível para transformar um país periférico em um Estado autônomo (GILPIN; GILPIN, 2002).

Levando em consideração as contestações nacional-desenvolvimentistas que foram apresentadas no Brasil e a possibilidade de que o tratado de livre-comércio entre Mercosul e União Europeia venha a debilitar as indústrias sul-americanas em detrimento da agropecuária, este trabalho se propõe a responder a seguinte pergunta: o Brasil deveria adotar como estratégia de desenvolvimento a proteção da indústria nacional? O principal argumento desta análise é que a proteção da indústria, muito mais do que uma estratégia inevitável para o desenvolvimento, como compreendido pelos nacionalistas, é uma escolha política que produz ineficiências alocativas. Este trabalho pretende argumentar que, em vez de empreender esforços de proteção de setores ineficientes cujos custos de oportunidades são altos, o Estado brasileiro deveria se empenhar na redução da distorção de preços agrícolas nos mercados estrangeiros, adotando estratégias de abertura de mercados, e na garantia do fornecimento de bens cuja produção doméstica é mais cara e ineficiente.

O TEMOR NACIONALISTA DO LIVRE COMÉRCIO

Em um discurso de 2004 intitulado Wilful ignorance: the struggle to convince the free trade skeptics, Anne Krueger, então vice-diretora do Fundo Monetário Internacional, discute por que a ideia de livre comércio ainda continua tão impopular. Para ela, os opositores do liberalismo comercial têm duas inspirações principais. A primeira delas é o medo. As pessoas são levadas a se opor à abertura comercial por medo de que a produção estrangeira suplante a produção doméstica, ameaçando seus empregos e suas fontes de subsistência, e por medo de que o abastecimento nacional de determinados produtos considerados essenciais se torne vulnerável ao fornecimento externo, colocando em xeque a segurança nacional (KRUEGER, 2004).

Por outro lado, opositores do livre comércio podem também ser inspirados por interesses particulares. Proprietários de indústrias ineficientes e de fazendas não competitivas, que se beneficiam da manutenção de altos níveis de preços, são impelidos a se opor ao estabelecimento de um regime de livre comércio que leve, virtualmente, a uma maior competição e à redução dos preços dos produtos. Assim, o liberalismo comercial vai de encontro a medos e, acima de tudo, a interesses. Nesse contexto, aqueles que possuem interesses particulares em jogo são levados a explorar o medo dos que temem uma ameaça às suas formas de subsistência e à segurança nacional (KRUEGER, 2004).

Contudo, os opositores do livre comércio, especialmente aqueles que não são orientados por interesses particulares, mas sim por medos, ignoram os debates exaustivos que se desenrolam há mais de dois séculos. Em primeiro lugar, o conceito de “segurança nacional” como princípio norteador de políticas econômicas e comerciais carrega a ilusão de autarcia. A ideia de que existem produtos suficientemente importantes cujo abastecimento não pode ser comprometido é imprecisa e vaga. Por um lado, a categoria de produtos essenciais para a segurança nacional pode ser virtualmente estendida a todos os bens consumidos por um país, uma vez que todos eles compõem a demanda nacional e seriam necessários para o bom funcionamento da economia e para o bem-estar da população. Por outro lado, ainda que essa categoria seja limitada a uma cesta de bens específica, frequentemente as cadeias produtivas desses bens envolvem diversos setores, fazendo com que sua proteção pressuponha a autarcia e se torne impraticável em sua integralidade.

Em segundo lugar, ainda que, no curto prazo, o livre comércio possa comprometer empregos em setores ineficientes, no longo prazo e em termos agregados, a realocação de fatores produz novos postos e postos mais bem remunerados. A abertura comercial promove a diversificação dos produtos disponíveis no mercado, a inovação tecnológica por parte das firmas e, principalmente, ganhos em termos de eficiências alocativas, transpondo os fatores de produção de um país de setores menos eficientes e improdutivos para setores mais eficientes e produtivos (MELITZ; TREFLER, 2012).

A respeito deste último aspecto, é importante considerar que a proteção de setores com desvantagens comparativas produz ineficiências alocativas, penalizando consumidores e setores eficientes. Essas penalizações se materializam tanto na forma de impostos mais altos (que visam ao subsídio de setores ineficientes) quanto na forma de tarifas às importações (que aumentam o nível de preços e erodem o salário real dos consumidores). Além disso, setores eficientes são prejudicados porque as distorções de preços deslocam fatores de produção para setores ineficientes. A proteção das indústrias que possuem desvantagens comparativas aumenta o preço dos bens por ela produzidos, reduzindo o preço relativo dos bens dos setores em que o país possui vantagens comparativas. Nesse cenário, os setores ineficientes absorvem mais fatores de produção do que em um cenário de livre comércio.

Anne Krueger (2004) ressalta que a preocupação com a proteção de empregos presente no discurso nacionalista, para além de ignorar a possibilidade de geração de novos postos pela realocação de fatores, desconsidera as perdas provocadas pelos preços mais elevados e pelos custos de manutenção de subsídios por parte do orçamento público. Para se ter uma dimensão das despesas em que incorrem países que empregam políticas protecionistas, estima-se que, nos Estados Unidos, cada um dos 2.300 empregos salvos pela política de proteção da indústria sucroalcooleira custa 800 mil dólares por ano para a sociedade norte-americana (KRUEGER, 2004).

AS POLÍTICAS DE DISTORÇÃO DE PREÇO

Ainda que a tradição liberal já tenha tratado exaustivamente das ineficiências do protecionismo, a literatura observa que, em geral, países industrializados protegem sua agricultura e países pobres taxam (ou penalizam) sua agricultura, especialmente através de políticas de proteção da indústria. Essas políticas, contradizendo as respectivas vantagens comparativas, produzem padrões de discriminação e ineficiências alocativas que não só desperdiçam recursos como também desaceleram o crescimento (ANDERSON, 2010).

E por que isso acontece? A explicação para esse fenômeno reside na existência de pequenos grupos que se articulam em torno de interesses particulares. Quando os rendimentos de um determinado setor começam a diminuir em relação a outros, as firmas desse setor irão buscar fontes de renda fora do mercado – notadamente, no governo. O setor atinge um ponto de ineficiência em que as expectativas de retorno com o lobby são maiores do que as com as atividades de mercado. Além disso, conforme um determinado setor ineficiente se torna minoritário dentro de um país, em razão do problema de ação coletiva, a efetividade de sua organização política se torna superior à de outros setores cujos interesses lhe são concorrentes, como consumidores ou firmas de outros setores competitivos, que acabam tendo que arcar com as políticas de proteção. Por isso, ainda que o livre comércio seja a escolha mais eficiente, a captura do Estado por um grupo pequeno, mas bem articulado, de indivíduos é um fenômeno recorrente no comércio internacional (SWINNEN, 2010).

Essas conclusões não são válidas apenas para o setor agrícola, como também podem ser aplicadas a toda a economia. A captura política do Estado por grupos organizados é a principal explicação para a manutenção de políticas protecionistas e de distorção de preços, como a Política Agrícola Comum da União Europeia e a política de proteção à indústria no Brasil. Nesse sentido, o discurso nacionalista que apresenta a industrialização como única estratégia de desenvolvimento possível oculta interesses particulares envolvidos na proteção de setores ineficientes.

CONCLUSÕES

A proteção da indústria nacional, assim como a proteção de qualquer outro setor com desvantagens comparativas, carrega custos para uma sociedade, ainda que difusos na forma de uma tributação maior dos consumidores. Nacionais-desenvolvimentistas tendem a ver com maus olhos a especialização do Brasil na produção de commodities agrícolas e na extração de minérios, associando esses setores ao subdesenvolvimento, mas ignoram que existem países desenvolvidos cujas pautas exportadoras se apoiam em produtos primários. Segundo dados do Observatório de Complexidade Econômica (OEC), em 2017, cerca de 87% das exportações da Austrália foram compostas de produtos minerais, vegetais e alimentícios. Na Nova Zelândia, as mesmas categorias de bens foram responsáveis por cerca de 78% das exportações (OEC, s.d.).

Os nacionais-desenvolvimentistas também se preocupam com a proteção da indústria por acreditarem ser um setor importante no fornecimento de bens essenciais para a segurança nacional. No entanto, para além de ignorar os custos que essa escolha impõe, nacionais-desenvolvimentistas desconsideram que existem outras formas de garantir segurança sem abrir mão de eficiência. Para o Reino Unido, em que quase 40% do abastecimento alimentício é garantido por importações, o comprometimento do fornecimento internacional representaria a ruína da sua população (CAN..., 2018). Ainda assim, em vez de lançar mão de políticas de proteção extensiva à produção agrícola doméstica, o Reino Unido adotou estratégias de segurança que incorporaram a associação com outros países, notadamente com a União Europeia, visando à garantia do abastecimento sem que se abrisse mão da eficiência dos setores com vantagens comparativas.

Por isso, em lugar de adotar instrumentos subótimos de proteção de setores com desvantagens comparativas, produzindo ineficiências alocativas e impondo custos à população, o Brasil deveria tentar garantir o fornecimento de bens considerados fundamentais através de instrumentos jurídicos e políticos capazes de gerar expectativas confiáveis. Nesse sentido, o acordo de livre comércio entre Mercosul e União Europeia representa não só uma oportunidade para o desenvolvimento de setores competitivos (notadamente, a agropecuária) e para a redução de ineficiências alocativas, como também um mecanismo para a garantia do fornecimento de bens considerados fundamentais para a segurança nacional.

REFERÊNCIAS

ACCORD commercial entre l’UE et le Mercosur. Le Monde, 28/06/2019. Disponível em: https://www.lemonde.fr/economie/article/2019/06/28/accord-commercial-entre-l-ue-et-le-mercosur_5482925_3234.html. Acesso em 29/06/2019.

ACORDO condena o Brasil ao atraso, diz Bresser Pereira. Brasil 247, 29/06/2019. Disponível em: https://www.brasil247.com/brasil/acordo-que-condena-o-brasil-ao-atraso. Acesso em 29/06/2019.

ANDERSON, K. 2010. Understanding government interventions in agricultural markets. In: ANDERSON, K. (Ed.). The political economy of agricultural price distortions. Cambridge University Press.

CAN the UK feed itself after Brexit? Countryfile Magazine, 05/01/2018. Disponível em: https://www.countryfile.com/news/can-the-uk-feed-itself-after-brexit/. Acesso em 29/06/2019.

CARNEIRO, J. D. 2019. UE fechou acordo ‘com pressa’ porque Mercosul está em situação frágil, diz Celso Amorim. BBC News Brasil, 28/06/2019. Disponível em: https://www.bbc.com/portuguese/brasil-48808097. Acesso em 29/06/2019.

GILPIN, R.; GILPIN, J. M. 2002. A economia política das relações internacionais. Brasilia: UNB.

KRUEGER, A. O. 2004. Wilful ignorance: the struggle to convince the free trade skeptics. World Trade Review, Vol. 3, nº 3, p. 483-493.

MELITZ, Marc J.; TREFLER, Daniel. 2012. Gains from trade when firms matter. Journal of Economic Perspectives, Vol. 26, nº. 2, p. 91-118.

OEC – OBSERVATORY OF ECONOMIC COMPLEXITY. 2019. Observatório de Complexidade Econômica. Disponível em: https://atlas.media.mit.edu/pt/. Acesso em 29/06/2019.

SWINNEN, J. F. 2010. Political economy of agricultural distortions: the literature to date. In: ANDERSON, K. (Ed.). The political economy of agricultural price distortions. Cambridge University Press.

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