Além do Bojador

26 Fevereiro 2021
/ Artigos

Larissa Belizário

Desde os primórdios dos tempos, a capacidade de um povo em se lançar para além de suas próprias fronteiras, em busca de novas mercadorias e conhecimento, sempre foi um marco significativo no potencial de florescimento de cada civilização, essencialmente no que tange à sua possibilidade de sobrevivência, tanto do aspecto da segurança alimentar – pela introdução de novos alimentos cuja diversidade ampliava a chance de atravessar períodos de intempéries climáticas e catástrofes naturais – quanto do aspecto de proteção militar – uma vez que uma sociedade próspera tem mais recursos a investir em sua própria defesa. Esses aspectos, por sua vez, propiciavam crescimento populacional que, por si só, aumentava a força de trabalho e excedentes, e como efeito colateral de toda sociedade economicamente próspera certo nível de estabilidade sociopolítica.

É por essa razão que para historiadores, arqueólogos e antropólogos, os principais sinais de grandeza de uma determinada civilização antiga residiam sobretudo no domínio de embarcações de grande alcance, e nos vestígios de alimentos e tecnologias não originários daquela localidade específica. A lógica essencial da existência humana não se altera, apenas se sofistica ao longo dos séculos.

Hoje, vivendo em uma sociedade global já tão interligada e que esses desafios básicos parecem tão distantes de nós, é até difícil nos darmos conta do quanto a posição de um determinado país no fluxo de trocas internacionais é relevante para o desenvolvimento de sua civilização particular. E tal como antigamente, dessa rede de comércio também depende a capacidade desse país em garantir o desenvolvimento econômico e social de seus cidadãos, sua significância geopolítica e a segurança de sua soberania.

Nosso país se encontra hoje em um cenário bastante incomum dessa perspectiva. Está entre as  maiores economias do mundo, embora a sua participação no fluxo de comércio internacional seja relativamente reduzida. A robustez de nossa economia doméstica sempre foi algo invejado por nossos pares, particularmente em um país com a quinta maior população do mundo e vasto território, uma vez que existe o mito da possibilidade de sermos parcialmente blindados dos
choques econômicos internacionais, tal como visto durante a grande crise financeira de 2008.

Porém, para que possamos ir além de uma estrutura social permeada por profundas desigualdades, herança de nosso passado colonial, ou para que possamos ter uma voz mais sonora em fóruns geopolíticos globais e certa “mão no jogo”, é necessário irmos com maior frequência, duração e intensidade para além de nossas fronteiras. Pedindo licença poética para fazer um trocadilho com o grandíssimo Fernando Pessoa, no nosso caso seria “quem quer passar além da dor, tem que passar além do Bojador”!

Um dos desafios desta empreitada é a diversificação de nossa pauta de exportação. É preciso esclarecer antes de prosseguir, no entanto, que a defesa por uma pauta mais diversificada não implica diminuição da relevância de nossa matriz original focada em commodities, hoje 50% de nossa pauta exportadora. Tornamo-nos os maiores exportadores de carne, soja, café, açúcar, celulose, minério de ferro e outros não por acaso, mas graças a um nível de excelência tecnológica e vantagens competitivas ímpares no mundo, conquistados com muito esforço. A ideia aqui não é dividir o bolo em mais pedaços, mas sim aumentar significativamente o tamanho desse bolo.

Faz-se necessário ampliar o leque para adicionar produtos com maior valor agregado. Por diversas razões, incluindo a possibilidade de estender a rede de parceiros comerciais e países importadores, pulverização do risco, capacitação técnica da mão de obra, maior base de exportadores, melhoria da balança comercial e superávit primário, reservas em moeda internacional, recursos para pesquisa e desenvolvimento tecnológico e, principalmente, maiores margens, geração de empregos, renda, poupança e investimento.

No entanto, existem ainda muitos obstáculos a serem enfrentados pelos potenciais exportadores brasileiros para aumentar o volume de suas exportações. Dentre esses obstáculos, podemos citar toda a gama de componentes do já famoso “Custo Brasil”, incluindo o peso tributário, as deficiências de infraestrutura e custo logístico, a baixa eficiência produtiva, a necessidade de melhorar a capacitação técnico-profissional, o excesso de burocracia, o investimento aquém do necessário em pesquisa e desenvolvimento tecnológico e, em especial, a restrição de crédito.
O crédito é um aspecto fundamental na capacidade de uma empresa de aventurar-se além mar, tanto da perspectiva do risco incorrido em explorar novos mercados com toda a complexidade que isso naturalmente traz (barreiras como língua, diferença de legislação, aspectos regulatórios e de licenças necessárias, conhecimento da dinâmica daquele mercado, criação de relacionamentos comerciais, entre outros), quanto do custo de tal iniciativa, uma vez que hoje já não é suficiente ter apenas um produto ou serviço de qualidade; muitas vezes exige-se que a proposta contemple tanto os termos técnico-comerciais, quanto uma proposta de financiamento ou possibilidade de pagamentos dos bens a prazo. E essa concessão de prazo de pagamento gera custos e traz riscos substanciais ao exportador, pesando em sua necessidade de capital de giro e criando uma vulnerabilidade a riscos imprevisíveis, o que por vezes acaba inviabilizando sua participação nessas concorrências globais.

O governo brasileiro, ciente desses desafios e da necessidade de corroboração entre iniciativa pública e privada para a conquista desses espaços, tal qual a expansão marítima do século XVI por exemplo, criou há muitas décadas o que é conhecido hoje como o tripé do Apoio Oficial à Exportação, com o objetivo de auxiliar e incentivar as empresas a lançarem-se em tais empreitadas. Esse tripé consiste em: i) financiamento à exportação por bancos públicos (majoritariamente promovido pelo Banco de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); ii) equalização da taxa de juros sob o sistema do Programa de Financiamento às Exportações (Proex), gerido pelo Banco do Brasil; e iii) seguro de crédito à exportação pública (concedido sob a forma de garantia do Tesouro Nacional, e administrado atualmente pela Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias (ABGF).

O conceito originário é que cada entidade suportasse um dos aspectos relativos à viabilização de crédito a importadores de produtos e serviços brasileiros, incentivando assim o comércio internacional com o Brasil. As instituições financeiras públicas ficariam responsáveis pela concessão de linhas de financiamento bancário, sob distintas modalidades, diretamente aos importadores (Buyer’s Credit) ou aos exportadores (Supplier’s Credit). O foco de atuação dessas entidades está na concessão do funding, ou na antecipação dos pagamentos a serem realizados pelo importador por uma exportação feita a prazo, incorrendo então no custo de capital no tempo (juros). Porém, cabe esclarecer que não necessariamente essas instituições incorreriam também em risco de crédito, isto é, o risco de determinado importador não ser capaz de honrar com o compromisso financeiro assumido, ou de o país do importador impossibilitar que este honrasse o compromisso. Desse modo, muitas vezes são oferecidas linhas bancárias que exigem como contragarantia um instrumento bancário de um banco de primeira linha do país do importador, que assuma esse risco de não pagamento, ou um instrumento de garantia do exportador quanto a este risco, seja esta garantia corporativa ou bancária.

A questão é que essa exigência algumas vezes inviabiliza as linhas de crédito, seja pela incapacidade do importador ou exportador de apresentarem tais garantias à satisfação do agente financiador, seja pelo alto custo que ambas possam representar e, com isso, retirar a competividade do custo final do produto brasileiro.
Esse desafio não é exclusivo do Brasil, e pensando em como endereçar essa situação, surgiram ao redor do mundo as Agências de Crédito à Exportação (ECA, da sigla em inglês), principalmente após a Segunda Guerra Mundial, quando o comércio internacional ganhou proeminência e relevância na necessidade de reconstrução das maiores economias europeias, americana e asiáticas.

No Brasil, foi criado instrumento semelhante também, já na década de 1970, e que vem evoluindo e assumindo diferentes roupagens desde então. A essência do mecanismo é que a União venha a assumir o risco de crédito dessas transações comerciais, oferecendo uma garantia de pagamento em caso de default, diretamente através dos recursos do Tesouro Nacional, ao agente financiador ou ao exportador, caso este opte por oferecer financiamento diretamente.
Importante esclarecer que o financiamento bancário e o seguro de crédito à exportação atuam de formas complementares, uma vez que o financiamento oferece solução ao custo do capital no tempo, mas não resolve necessariamente a questão do risco de crédito, ao passo que o seguro de crédito oferece cobertura indenizatória ao risco de crédito, porém é uma garantia sem desembolso financeiro (desembolso acontece somente em caso de sinistro, e no momento da indenização).

Contudo, notou-se que a combinação entre o financiamento bancário e o seguro de crédito à exportação ainda não era suficiente para garantir a competividade global dos produtos brasileiros no cenário internacional, uma vez que o custo final da solução de financiamento brasileira – conhecida como taxa de juros all-in, composta pela combinação do spread bancário, taxa de juros da captação dos recursos (normalmente a taxa Libor para financiamentos de médio e longo prazo internacionais) – e o prêmio do seguro de crédito ainda eram acima da média internacional, em virtude de as taxas de juros de nossa economia e o custo de captação de recursos serem mais elevados.

Dessa realidade surgiu então o Proex, cujo objetivo é equalizar as taxas de juros possíveis no Brasil às taxas de juros praticadas no exterior por economias mais avançadas, na forma de um subsídio governamental, o qual obviamente depende de dotação orçamentária. O mecanismo é fundamental para alguns setores que são mais sensíveis ao preço, nos quais a concorrência global é mais acirrada e a definição por um fornecedor específico de determinado país pode ser ditada essencialmente em função das condições de financiamento.

A maioria das economias exportadoras possui atualmente mecanismos similares, cujo objetivo primário é o mesmo do sistema brasileiro: apoiar as suas empresas exportadoras, gerar empregos e desenvolvimento econômico e social ao seu país. Esse é o caso da Suécia com a EKN; Itália com a SACE; Espanha com a CESCE; Japão com a NEXI; Estados Unidos com OPIC e Eximbank, entre outros.

O sistema brasileiro vem sofrendo alguns percalços, no entanto, nos últimos anos. Em primeiro lugar, pelo fato de que a ECA brasileira, que gozou de uma performance histórica excepcional quanto à frequência e à severidade de sinistros na maior parte de sua existência de quase quarenta anos, viu-se diante de um acúmulo repentino de casos de sinistros, ainda pouco frequentes, porém com severidade acentuada. Os eventos difundidos na mídia que culminaram em sinistros em Cuba, Venezuela e Moçambique, por exemplo, trouxeram à luz uma fragilidade institucional do nosso modelo no que tange à sua liquidez imediata. No formato atual, esta agência é responsável pela análise, subscrição e recomendações de riscos que, se aprovados em comitê (composto por distintas entidades e departamentos governamentais por questão de governança), contam com uma garantia emitida em nome do Tesouro Nacional. A vantagem desse modelo é que a garantia ofertada pelo governo brasileiro tem o mesmo grau de risco da União, considerado assim como Risco Soberano Brasil. Em contrapartida, como não há um fundo separado para captar os prêmios oriundos desse histórico de operações e ser constituído de reserva para pagamento de eventuais indenizações futuras, há um descasamento entre o
horizonte de prazo das operações seguradas (às vezes cinco, dez ou até quinze anos) e o calendário de dotação orçamentária, que necessariamente é em base anual. Sendo assim, embora o sistema seja superavitário historicamente, a concentração de sinistros de grande vulto, que demandam indenizações imediatas e que não tinham como ser previstos em orçamento público anual de antemão, causa uma dificuldade operacional na gestão desse sistema.
Sob o ângulo do financiamento bancário, a perda do grau de investimento do Brasil em 2015 onera e restringe a captação por parte das instituições financeiras e, consequentemente, encarece os produtos ofertados ao mercado.

Por fim, estamos todos cientes das restrições de ordem orçamentária ao programa Proex, em função do momento de ajuste fiscal que o país vem atravessando. À luz de todos esses elementos combinados, entendeu-se como necessária e premente uma revisão do modelo atual, uma vez que embora a maior parte dos países tenha sistemas de apoio oficial à exportação, a variedade de estruturas e modelos existentes é ampla.
As premissas dessa reavaliação concentram-se nos seguintes pontos: a) a importância de corrigir esse descasamento de prazos entre receitas e despesas no que se refere ao seguro de crédito à exportação, por intermédio da constituição de um fundo específico para esse fim, que não dependa de dotação orçamentária anual; b) buscar alternativas de contornar o custo do risco Brasil nos financiamentos internacionais após a perda do grau de investimento; c) garantir a continuidade do sistema de apoio oficial às exportações no tempo, da ótica de um projeto de país, e torná-lo menos suscetível a eventuais inclinações ideológicas dos governos, de qualquer orientação, tendo em vista sua natureza transitória; d) alçar o Brasil às melhores práticas internacionais no segmento; e) promover a exportação de produtos de maior valor agregado,
assim como, paralelamente, estimular a participação de pequenas e médias empresas nesse processo; e, por fim, f) ampliar a participação da iniciativa privada no suporte ao comércio exterior, no que tange ao financiamento à exportação por bancos privados e oferta de seguro de crédito à exportação por seguradoras privadas (principalmente para transações de médio a longo prazo).

Há diversos projetos em discussão no país nesse momento para tratar de todos os pontos acima, e muitos temas foram abordados em outros artigos dessa edição. Um dos temas que demandam aprofundamento diz respeito à maior participação das seguradoras de crédito à exportação privadas neste mercado. Hoje, há diversos obstáculos que inibem essa participação, e são justamente esses obstáculos que precisam ser endereçados nessa reformulação do sistema oficial.

Em primeiro lugar, é notório que a oferta de soluções de seguro de crédito à exportação no Brasil enfrenta hoje dois gargalos principais: por um lado, ainda é preciso encontrar uma solução para as pequenas e médias empresas brasileiras que pretendem exportar (cujo foco são vendas de curto prazo, isto é, inferior a 180 dias); e os contratos com prazos de pagamento acima de um ano, por outro.

A dificuldade das seguradoras privadas quanto ao primeiro grupo reside essencialmente no acesso à informação financeira de qualidade desses importadores, à concentração de risco em poucos importadores, países com alto risco e contratos com valores reduzidos, o que impacta o equilíbrio financeiro entre risco-retorno, já que os prêmios dessas operações não são suficientes para fazer face ao risco.

Já com relação ao segundo grupo, trata-se de uma questão intrinsecamente de risco de crédito.
Quanto maior o horizonte de tempo para uma determinada obrigação de pagamento ser realizada, maior a probabilidade de ocorrência de adversidades que culminem no descumprimento dessa obrigação e possam gerar, consequentemente, um sinistro a ser indenizado. Particularmente, as exportações brasileiras, excetuando-se as commodities agrícolas
e metálicas, estão concentradas em países de maior risco político, tais como nossos pares na América Latina, Ásia e África. Portanto, adiciona-se ao risco de crédito dos importadores em si a alta volatilidade macroeconômica e política de alguns desses países, o que torna o capital securitário avesso ao risco.

No entanto, esse mercado já existe ao redor do mundo. Hoje, há pelo menos 60 sindicatos do Lloyd’s no Reino Unido que operam na modalidade de seguro de crédito de médio/longo prazo (ou como comumente referido, o mercado livre do produtor – MLP), e em apólices de risco político – que, por sua vez, cobrem o descumprimento de obrigações em que a parte contratante e devedora é uma entidade governamental ou empresa pública. Além de muitos outros mercados nos Estados Unidos, e em outros países da Europa, Reino Unido e Ásia, tendo Singapura como hub principal.

Esse mercado privado de seguro de crédito atua hoje em complementaridade aos sistemas oficiais de exportação, e estima-se, de acordo com a Berne Union (entidade de classe que reúne as principais ECAs do mundo e as seguradoras privadas mais atuantes no setor), que 15% das operações de MLP são feitas por entidades privadas, por seguradoras como Chubb, AIG, Zurich, Sovereign, XL-Catlin, Markel, HCC e outras, ao passo que quando se trata de operações de curto prazo, essa participação passa a 85%, com predomínio das três grandes seguradoras primárias globais (Euler Hermes, Coface e Atradius).

No Brasil, a participação das seguradoras privadas em operações de MLP ainda é bastante tímida.
Em parte por questões regulatórias, já que a legislação brasileira prevê que apenas seguradoras e resseguradoras estabelecidas no Brasil podem oferecer esse produto a empresas domiciliadas no Brasil. Em parte por questões históricas, já que a formação do mercado brasileiro de seguro de crédito concentrou-se nas operações de curto prazo, pela preexistência da ECA brasileira, que praticamente monopolizava as demandas por seguros de prazos maiores.

Além de outros fatores, como a falta de escala de demanda, já que essa linha de produtos exigiria um investimento muito alto das seguradoras para se constituir localmente tanto em termos de alocação de capital para fins regulatórios, como da formação de uma equipe técnica altamente especializada e sofisticada, versus um potencial de receita restrito inicialmente. Outro aspecto que se pode comentar também está relacionado com a questão de concentração e seleção adversa de risco dentro do modelo atual, já que as demandas que acabam chegando às seguradoras privadas são muitas vezes aquelas nas quais o importador não conseguiu encontrar soluções adequadas de financiamento, ou que já foram rejeitadas pelo sistema oficial brasileiro. Há ainda a questão da precificação, pois claramente existe certo descompasso entre os custos do
sistema oficial, que por sua natureza tem como objetivo promover as exportações e o desenvolvimento econômico e social do país, e os custos de uma seguradora privada, que precisa gerar retorno sobre o capital de seus investidores.

Por fim, há um componente bastante relevante relacionado à qualificação das garantias de seguro de crédito emitidas por seguradoras privadas da perspectiva de alocação de capital em instituições financeiras, conforme legislação vigente. Hoje, perante as regras do Banco Central brasileiro, os bancos têm pouco benefício em alívio da alocação de capital ao financiar uma operação tendo como lastro o seguro de crédito à exportação de uma seguradora privada, realidade distinta de outros países, uma vez que dentro das regras de Basileia III já houve um avanço significativo em outras economias, particularmente na Europa e na América do Norte, e que os bancos podem se beneficiar deste instrumento para qualificar o risco de crédito de determinado contrato com base na solidez financeira da seguradora, em vez de alocar no risco do
importador ou exportador.

Algumas ações já vêm sendo tomadas para ampliar a participação da iniciativa privada, tal como a recente alteração por parte da superintendência de seguros privados (Susep) que prevê uma maior flexibilização dos produtos de grandes riscos e liberdade contratual. Isso é particularmente importante para o seguro de crédito, uma vez que as apólices já são desenhadas sob medida para cada segurado, e espera-se que esta alteração traga um enorme benefício ao setor.
No entanto, ainda são necessários avanços em muitas outras frentes para colocar o mercado brasileiro no mesmo patamar de outras economias mais avançadas, e com isso destravar o acesso ao crédito. O incentivo à participação privada, com a reformulação do sistema de apoio oficial e sua consequente mudança regulatória, será um marco importante para a história do país, para que o Estado possa se concentrar efetivamente nas eventuais “lacunas de mercado”, tais como prazos mais longos, países com maior risco político, e setores complexos como defesa e aeronáutico, tendo em vista a escassez de recursos públicos livres no atual contexto histórico do Brasil e a necessidade de maximização da eficiência de seu uso para promoção de um Estado mais próspero, institucionalmente estável, e igualitário.

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