Metodologias para avaliação de impacto econômico e interesse público

26 Fevereiro 2021
/ Artigos

Thiago Oliveira Nascimento, Guilherme Venturini Floresti, Eric Universo Brasil

Thiago Oliveira Nascimento é mestre em Ciências Econômicas pela Universidade de São Paulo.
Atualmente, é analista na Tendências Consultoria Integrada. E-mail para contato: [email protected]
Guilherme Venturini Floresti é bacharel em Direito pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo. Atualmente, é analista na Tendências Consultoria Integrada. E-mail para contato: [email protected]
Eric Universo Brasil é doutor em Ciências Econômicas pela Universidade de São Paulo. Atualmente, é coordenador na Tendências Consultoria Integrada e professor na FECAP. E-mail para contato: [email protected]

Embora não seja definido especificamente por nenhuma norma jurídica, o entendimento de interesse público é constantemente associado ao interesse nacional, coletivo ou social. Do ponto de vista econômico, o interesse público é verificado quando, no momento da aplicação de uma medida, a soma dos interesses privados implica um efeito líquido positivo.

Mesmo não havendo unanimidade em sua definição, o argumento de interesse público é invocado em diversas aplicações. Uma delas se dá em casos de defesa comercial.
Atualmente, os critérios para avaliação de casos de defesa comercial são norteados pelo documento intitulado “Questionário de Avaliação de Interesse Público”. Apesar de não configurar um documento exaustivo, o Questionário indica as principais evidências empíricas a serem apresentadas e analisadas em casos de interesse público.

A seção IV do Questionário trata dos impactos econômicos da medida de defesa comercial na dinâmica do mercado nacional, sendo dividida em três tópicos: i) impactos na indústria doméstica; ii) impactos na cadeia a montante; e iii) impactos na cadeia a jusante.

Atualmente, a mensuração do impacto econômico está a cargo da Subsecretaria de Defesa Comercial e Interesse Público (SDCOM). Entre janeiro de 2019 e junho de 2020, houve 13 investigações encerradas de defesa comercial para diversos produtos. Seis oportunidades envolveram estimações de impactos econômicos. Em todas elas, foi utilizado o Modelo de Equilíbrio Parcial baseado em François (2009).

Embora tal metodologia seja intuitiva e de fácil apresentação, ela se mostra incompleta no que diz respeito à intuição do conceito de interesse público, sua interpretação em diferentes casos de defesa comercial ou até mesmo ao Questionário.

Diante de tal situação, há a necessidade de se relacionar o modelo em questão com outras metodologias que sejam capazes de mensurar o impacto econômico para os diversos agentes e elos na cadeia. Essa questão pode ser abordada por meio de Modelos de Equilíbrio-- Geral.

Assim, o presente artigo apresenta uma proposta metodológica para a mensuração de impacto econômico em avaliações de interesse público, sobretudo para casos de defesa comercial. A metodologia de François (2009) é relacionada com Modelos de Insumo-Produto, os quais possuem a vantagem de serem fáceis de se manipular e estarem alinhados com as contas nacionais divulgadas pelo IBGE.

Adicionalmente, faz-se uma aplicação ilustrativa da metodologia proposta para a indústria de transformação, variando a alíquota média protetiva do setor em cenários de aumento/diminuição da tarifa.

Os resultados, que são sensíveis aos parâmetros adotados, indicam que a incorporação do governo no modelo de François implica um ponto de bem-estar setorial ótimo. Além disso, há evidências de que a maximização do bem-estar social via defesa comercial apresenta rendimentos marginais decrescentes, uma vez que efeitos positivos e negativos são compensados ao longo da cadeia. Ou seja, a defesa comercial via imposição de tarifas protetivas não gera ganhos de bem-estar indefinidamente.

Assim, o artigo está dividido em cinco seções, além desta introdução. A segunda seção discorre sobre a inserção do interesse público na defesa comercial do Brasil. A terceira seção especifica os modelos sugeridos para mensuração de impacto econômico em casos de interesse público no escopo de defesa comercial. As seções seguintes, quarta e quinta, apresentam um exemplo de aplicação da metodologia para o setor da indústria de transformação em cenários de variação da tarifa protetiva. Por fim, a última seção traz as considerações finais.

A INSERÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO NA DEFESA COMERCIAL

Embora seja um termo frequentemente utilizado em diversas frentes, 1 não existe unanimidade em torno da definição de interesse público. Do ponto de vista jurídico, ele é constantemente associado aos conceitos de interesse nacional, coletivo ou social.

Dada a amplitude de seu entendimento, o interesse público permite uma ampla discricionariedade em sua interpretação por parte das autoridades. Assim, a literatura aponta a importância do estabelecimento de aspectos formais e institucionais no momento de sua utilização (Cordovil,2011; Naidin, 2019).

A defesa comercial constitui uma das áreas que mais utiliza o argumento de interesse público, sobretudo no âmbito de processos administrativos relacionados à investigação de casos antidumping (AD).

Conforme afirmado por Naidin (2019), a percepção de dumping tida pela Organização Mundial do Comércio (OMC) – que norteia a estrutura de defesa comercial no Brasil – é a de que esse conceito constitui uma prática de diferenciação de preços desleal, na qual prejudica-se a indústria doméstica no país importador, cujas vendas passam a ser deslocadas pela competição com o produtor estrangeiro. Assim, a aplicação de medidas antidumping tende a provocar impactos sobre as condições da concorrência no mercado do produto objeto do AD, com efeitos sobre os mercados a jusante e/ou a montante da cadeia produtiva, sendo eles simultâneos (Naidin, 2019).

Esses efeitos variam conforme as estruturas dos mercados e as características técnicas dos produtos envolvidos.

Uma das primeiras menções ao argumento de interesse público no âmbito nacional de defesa comercial data de 1995. O Decreto Antidumping 2 e o Decreto de Subsídios e Medidas Compensatórias 3 previam a possibilidade de suspensão de medidas antidumping por razão de “interesse nacional”. No entanto, foi estabelecido que a decisão de não aplicação de medidas só poderia ser tomada em “circunstâncias excepcionais”, o que presumia, implicitamente, que a aplicação da proteção antidumping estaria automaticamente de acordo com o interesse público.

A partir de 2010, observa-se uma demanda crescente por avaliações de interesse público no Brasil. 4 Isso desencadeou uma busca por mais regulamentação e uma maior institucionalização do assunto. 5 Um marco nessa regulamentação foi a Resolução da Câmara de Comércio Exterior (Camex) n° 29, de 7 de abril de 2017, que norteia as investigações comerciais até hoje. Ela estabelece que o processo de avaliação de interesse público tem como objetivo “analisar pleitos de suspensão ou alteração de medidas antidumping e compensatórias definitivas, bem como de não aplicação das medidas antidumping e compensatórias provisórias”. 6

Para isso, seu art. 3° traz explicitamente qual seria o conceito de interesse público a ser aplicado no âmbito de defesa comercial:
“Art. 3° Verifica-se presente o interesse público, para fins desta resolução, quando o impacto da imposição da medida de defesa comercial sobre os agentes econômicos como um todo se mostrar potencialmente mais danoso, se comparado aos efeitos positivos da aplicação da medida.
§1° Na análise poderão ser observados o impacto na cadeia a jusante e a montante, a disponibilidade de produtos substitutos em origens não afetadas pela medida de defesa comercial, a estrutura do mercado e a concorrência, e a adequação às políticas públicas vigentes.
§ 2º Os critérios a que faz referência o §1º não constituem lista exaustiva e nenhum deles, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva.”

Assim, a análise de interesse público deve abordar aspectos além do mercado do bem investigado, considerando o impacto em toda a cadeia produtiva, seja ele a montante ou a jusante, além de outros aspectos. O interesse público seria verificado se os benefícios da imposição da medida se sobrepusessem aos seus custos, ou seja, se o efeito líquido fosse positivo. Além disso, as informações na análise de interesse público não devem ser exaustivas ou utilizadas isoladamente
para sua verificação. A tomada de decisão deve levar em conta diversos aspectos que possam afetar o interesse público.
A partir de então, buscou-se estabelecer diretrizes para a análise econômica das avaliações de interesse público, por meio de alguns guias e roteiros. 7 Esses documentos estabeleciam a base da percepção governamental brasileira acerca dos conceitos e fatores econômicos que deveriam ser levados em conta nessas avaliações (Naidin, 2019).
O guia de 2014 emitido pela Seae do Ministério da Fazenda traz claramente quais seriam os objetivos e critérios das investigações de interesse público:

Mas o que vem a ser “razões de interesse público”? Dada a amplitude do termo, essa tem sido a maior fonte de dúvidas e questionamentos desde sua introdução no âmbito da defesa comercial brasileira. Elas se enquadram na categoria dos custos aludidos acima decorrentes de medidas de política econômica. Mais especificamente, pode-se entender como razões de interesse público um conjunto de elementos, em geral associados à imposição de custos decorrentes da aplicação dos direitos antidumping, que se refletem em outras indústrias pertencentes à cadeia produtiva da indústria beneficiada pela aplicação do direito. Ou seja, ao levar em consideração o efeito não apenas naquelas indústrias que
competem com o produto, mas também naquelas que se utilizam dele, busca-se complementar, e não substituir ou prejudicar, as políticas de defesa comercial. Assim, amplia-se o escopo da análise do efeito econômico da aplicação de um direito antidumping e trazem-se à luz elementos adicionais ao processo decisório (Brasil, 2014, p. 2, grifos nossos).

Novamente, a definição de interesse público está atrelada ao conjunto de elementos que impactam a economia (não somente o mercado do bem investigado). A sua verificação passa pela observação de um efeito líquido positivo no momento de imposição da medida pretendida.

Tais argumentos são trazidos de formas cada vez mais explícitas:

O interesse público pode ser definido, no âmbito da legislação de defesa comercial, como uma análise do impacto da imposição de medidas de defesa comercial no país importador, tomando-se vários interesses em conjunto. Portanto, o interesse público seria a soma de todos os interesses privados da economia. Nesse contexto, a aplicação dessa cláusula
permite uma avaliação mais abrangente dos efeitos das medidas de defesa comercial, ao comparar os benefícios auferidos pela indústria doméstica com os eventuais danos causados a outras indústrias, aos consumidores (famílias) e/ou outros agentes da economia que não utilizam o produto em seu processo produtivo ou não o consomem diretamente (Brasil, 2014, p.6, grifos nossos).

Nesse sentido, cabe à autoridade incumbida da investigação de interesse público “analisar o impacto da medida aplicada sobre a economia como um todo, buscando identificar seus efeitos sobre outros agentes econômicos que não a indústria doméstica peticionária” (Brasil, 2014, p. 9).

Atualmente, o documento intitulado “Questionário de Avaliação de Interesse Público” 8 apresenta as diretrizes mais atualizadas do assunto, as quais estão alinhadas com as definições acima. Sua seção IV trata dos impactos econômicos da medida de defesa comercial na dinâmica do mercado nacional, sendo dividida em três tópicos: i) impactos na indústria doméstica; ii) impactos na cadeia a montante; e iii) impactos na cadeia a jusante.

Ressalta-se que a análise de interesse público diferencia-se da análise do dano em si. O objetivo dessa avaliação não deve ser entendido como uma nova determinação de dano, mas apenas como a identificação de fatores que possam gerar efeitos negativos na economia (Naidin, 2019; Brasil,2013).

Portanto, embora a questão envolva conceitos amplos de certa complexidade, existe um esforço para se alinhar as definições com os procedimentos a serem utilizados nas avaliações de interesse público. Mesmo assim, a jurisprudência recente não vem adotando tais iniciativas. Entre janeiro de 2019 e junho de 2020, a atual autoridade investigadora para fins de interesse público – a SDCOM – conduziu 13 investigações de defesa comercial para diversos produtos. Em seis
oportunidades houve estimações de impactos econômicos. Em todas elas, foi utilizado o Modelo de Equilíbrio Parcial baseado em François (2009). 9

Conforme apresentado a seguir, embora tal metodologia seja intuitiva e de fácil apresentação, ela se mostra incompleta em relação ao conceito e à sua interpretação ou aplicação nos casos de interesse público. Essa metodologia não é capaz de abordar impactos na cadeia produtiva, sejam eles a montante ou a jusante, ou mesmo, estabelecer os efeitos líquidos obtidos através de possíveis efeitos nos demais agentes da economia.

Nesse sentido, faz-se necessário integrar a metodologia em questão a outros modelos que englobam tais aspectos. Isso pode ser feito por meio da aplicação de modelos de equilíbrio geral, a partir dos procedimentos detalhados a seguir.

METODOLOGIA

Em processos de defesa comercial, uma das etapas exigidas é a mensuração dos impactos econômicos da inserção/retirada de uma tarifa antidumping sobre o setor envolvido e a economia brasileira. A jurisprudência recente indica a utilização do Modelo de Bem-Estar baseado em François (2009).

Tal metodologia possui caráter de equilíbrio parcial e fornece impactos setoriais, dada uma alteração na política tarifária no setor de interesse, seja ela uma tarifa ou um subsídio.

O modelo também internaliza as características econômicas de cada país ou do produto investigado ao permitir elasticidades individuais de oferta, demanda ou substituição. Assim, ele possibilita uma substituição imperfeita da produção entre os diferentes países.

O modelo de François é descrito como um sistema de equações de oferta e demanda especificadas para cada origem.
A demanda em cada origem é dada por:

(1)

Em que é a quantidade demandada no país , é um parâmetro de preferência, é a elasticidade-substituição, é o preço interno no país, é o índice de preços gerais no mercado global, e é o dispêndio total.

Logo, a demanda é alterada pela mudança das preferências dos indivíduos, pelos preços relativos do país em relação ao mercado global ou pelo aumento no dispêndio total no mercado.
A oferta em cada origem é dada por:

(2)

Em que é a quantidade ofertada no país , é o deslocamento horizontal da curva de oferta em, é o preço interno do produto no país , é a tarifa do produto no país , e é a elasticidade-preço da oferta no país.
A oferta reage ao deslocamento horizontal da curva (originada por progressos técnicos, por exemplo) ou a mudanças no preço relativo em relação à tarifação aplicada. Nesse sentido, o preço afeta a oferta conforme sua elasticidade.
O dispêndio total no mercado de interesse é definido pela equação a seguir:

(3)

Em que é o deslocamento horizontal da curva de dispêndio e é a elasticidade-preço da demanda.
O Índice de Preço do Produto Composto () é dado por:

(4)

O cálculo do bem composto, considerando uma estrutura de preferência do tipo CES, pode ser realizado como:

(5)

O mercado entrará em equilíbrio quando a quantidade demandada em cada país se igualar à oferta, ou seja:

(6)

O modelo é resolvido na forma de variação exata. Por exemplo, uma equação é tomada como, em que e representa o valor de no novo equilíbrio.

O cenário-base é dado por uma matriz de comércio internacional (origem-destino), restrita a um produto ou mercado específico. Os choques são obtidos de mudanças tarifárias praticadas por cada país. Os resultados fornecem as variações de quantidades e preços em cada localidade, além de mudanças de bem-estar. Elas são refletidas nas mudanças do excedente do consumidor, do excedente do produtor e da arrecadação tarifária (oriunda de tarifas ou gastos com subsídios).
Assim, a situação final de mercado refletirá uma realocação espacial da produção de um determinado bem, na medida em que lugares específicos terão maiores incentivos a produzi-lo em detrimento de outros. Dada essa situação, o bem-estar dos agentes (produtores, consumidores e governo) em cada localidade será afetado.
A variação do excedente do consumidor () pode ser calculada da seguinte maneira:

(7)

Em que é o valor inicial do dispêndio (a preços internos) e variáveis com representam alterações percentuais da variável original. A variação do excedente do produtor () pode ser calculada como:

(8)

Em que é a receita inicial do produtor.
A variação tarifária do governo () é dada por:

(9)

Em que e são os valores iniciais e finais de importação a preços internos e e representam os valores iniciais e finais das tarifas, adicionadas do direito antidumping quando for o caso. Por fim, a variação de bem-estar total é obtida pela soma dos excedentes anteriores:

(10)

Portanto, por meio de uma modelagem simples, é possível obter a realocação produtiva e as variações do bem-estar de cada agente, a partir de uma alteração tarifária em um determinado país. Além disso, pode-se saber quais são os impactos de bem-estar no mercado específico em questão.

Entretanto, tal especificação possui algumas restrições. A substituição envolvida é restrita aos países inseridos naquele mercado específico e não se considera a substituição do produto em questão por similares (bens substitutos). Por essa razão, os resultados fornecidos pelo Modelo de Bem-Estar podem estar subestimados.

Além disso, o Modelo de Bem-Estar é uma metodologia de equilíbrio parcial, estando restrito ao mercado do setor especificado na matriz de comércio. Logo, os resultados em termos de bem-estar se aplicam apenas aos agentes daquele mercado restrito. Tal fato faz com que essa metodologia seja insuficiente na abordagem de todos os aspectos solicitados no Guia de Avaliação de Interesse Público ou na concepção jurídica. Fatores como o espraiamento dos impactos
setoriais em toda a economia e os efeitos ao longo da cadeia (a montante e a jusante), bem como o efeito sobre os demais agentes da economia, não são contemplados pelo modelo.

Uma saída para tal limitação se dá pela interligação entre a especificação proposta por François e os modelos de equilíbrio geral. O presente artigo indica a utilização de metodologias de Insumo-Produto.

O Modelo de Insumo-Produto representa uma modelagem de equilíbrio geral básico, a qual analisa impactos na economia de acordo com variações de Demanda Final. Ele é alimentado por uma Matriz de Insumo-Produto (MIP), a qual descreve fluxos monetários de bens e serviços da economia, incluindo fluxos intermediários, Demanda Final e Valor Adicionado.
O consumo intermediário pode ser interpretado como transações de compra e venda entre os diferentes setores da economia. A Demanda Final, por sua vez, é definida pela compra de consumidores finais da economia (famílias, governo, exportadores, estoques, investimentos). Já o valor adicionado é tido como as transações referentes ao pagamento de fatores (capital, terra e trabalho).

A MIP respeita as identidades macroeconômicas e encontra-se em equilíbrio, visto que a demanda total se iguala à produção total (Guilhoto, 2011).

Conforme descrito em Miller e Blair (2009), a estrutura básica do Modelo de Insumo-Produto pode ser representada, em termos matriciais, por:

(11)

Em que x é o vetor de produção setorial da economia; y é o vetor de demanda final e A é a matriz com os coeficientes técnicos de insumo-produto, os quais podem ser calculados como:

i, j (12)

Em que representa as vendas interindustriais (consumo intermediário) e indica a produção total do setor j.
A partir da equação (11), a relação de equilíbrio do modelo de Leontief (ou Modelo de Insumo-Produto) pode ser representada da seguinte maneira:

(13)

Em que é uma matriz identidade e é a matriz inversa de Leontief ().

Cada um dos elementos da matriz inversa de Leontief () representa os requerimentos diretos e indiretos de insumos do setor i dada a demanda final do setor j. Ou seja, conforme apresentado por Guilhoto (2011), cada coeficiente pode ser interpretado como a produção do setor i necessária para produzir uma unidade de demanda final do setor j.

Note que a matriz B engloba a soma de todos os efeitos econômicos gerados, sejam eles diretos (dados pela matriz A) ou indiretos. Isso acontece porque a matriz é a soma infinita das matrizes de coeficientes técnicos elevados ao expoente que representa a ordem do efeito em questão, ou seja:

(14)

Ainda, em termos de análise de impacto, a equação (13) pode ser escrita na forma de variação:

(15)

ou

(16)

A partir da equação (16), é possível avaliar como variações na demanda final () causam aumento no produto () dada a tecnologia de produção () – relações interindustriais (requerimentos diretos e indiretos de insumos).

Mesmo que os modelos previamente descritos tenham sido feitos para propósitos diferentes, existe uma relação entre eles. Se por um lado o Modelo de Bem-Estar nos dá as reações do mercado a partir de uma alteração nas tarifas comerciais, o Modelo de Insumo-Produto nos fornece o espraiamento desse efeito na economia.

O Modelo de Bem-Estar obtém impactos no mercado em análise através de variações de preço e quantidade. Entretanto, há a necessidade de uma compatibilização de tais termos com os dados fornecidos na MIP, os quais estão em valor.
Tendo em vista o valor da produção () definido pelo produto do preço () pela quantidade ():

(17)

Deriva-se totalmente (17) para achar a variação do valor () em termos da variação do preço () e quantidade ():

(18)

Sendo a elasticidade-preço dada por , a manipulação da equação anterior fornece a seguinte relação:

(19)

Essa equação indica a variação de valor no mercado do produto em questão, considerando alterações no preço e na quantidade. Por exemplo, suponha uma situação de imposição de uma medida AD. Com o aumento da proteção à indústria doméstica, espera-se que a quantidade produzida internamente suba. Ao mesmo tempo, ocorreria uma diminuição na competição do mercado, fazendo com que haja espaço para um aumento no preço nacional. Isso significa que . De (19), o termo antes dos parênteses é necessariamente positivo, pois a quantidade produzida será sempre positiva e, para esse exemplo, a variação de preços é positiva (). O debate gira em torno apenas de se o produto é elástico ou inelástico. Para produtos inelásticos, , por construção e sem nenhuma hipótese adicional, sabe-se que a variação do valor será positiva, pois tanto o primeiro termo quanto aquele dentro dos parênteses são positivos.
Ainda, (18) pode ser reescrita como:

(20)

Ou seja, o choque setorial (em termos de valor) seria dado apenas pelas variações percentuais de preço e quantidade e pelo valor inicial.

Uma das vantagens da adoção da metodologia de insumo-produto é a possibilidade de incorporação de todas as etapas do processo produtivo do objeto em análise. A internalização de tal aspecto se dá pela combinação do Modelo de Insumo-Produto com a técnica de extração hipotética.

Essa técnica, proposta inicialmente por Strassert (1968) e estendida para o contexto das matrizes de insumo-produto por Dietzenbacher, Van Der Linden e Steenge (1993), consiste na extração hipotética de um setor na MIP. Ou seja, ela permite avaliar como a alteração de um elo da cadeia produtiva afeta o nível de atividade. Quanto maior for o nível de interdependência deste setor em relação aos demais setores da economia, maior será o impacto.

Em termos práticos, o objetivo da técnica é quantificar quanto a produção de uma economia irá se modificar se um determinado setor for removido ou alterado. Considerando-se a estrutura básica do Modelo de Insumo-Produto, a nova matriz será representada por , em que é a representação da extração hipotética.
Dessa maneira, a nova solução de insumo-produto é dada por:

(21)

Comparando-se as equações (15) e (21), é possível calcular os impactos da extração:

(22)

O resultado também pode ser extrapolado para variações de outras variáveis, tais como valor adicionado, 10 remunerações e ocupações, a partir das razões dessas variáveis pelo valor bruto da produção.

DADOS E PREMISSAS

Como um exemplo da metodologia previamente descrita, este artigo se propõe a calcular o impacto econômico gerado para possíveis aumentos/diminuições da tarifa de proteção à indústria.

A partir de alíquotas setoriais obtidas em Castilho e Miranda (2018), a taxa protetiva média da indústria de transformação ponderada pelas importações 11 em 2019 foi calculada. Tem-se que a alíquota para o setor foi de 12,41%. Em seguida, foram estimados cenários para intervalos de diminuição gradativa de tal alíquota até zerá-la, ou aumentando-a  gradativamente até dobrá-la. Ou seja, foram calculados os impactos econômicos para um intervalo de proteção à indústria entre 0% e 24,82%.

O ponto de partida para as estimações é o modelo de François (2009), o qual foi calibrado para 2019.

Coletaram-se elasticidades de oferta, demanda e substituição estimadas pelo US International Trade Comission (USITC) para uma cesta de produtos ilustrativos no setor da indústria de transformação. 12 Dada a sensibilidade do modelo em relação aos parâmetros utilizados, foi incorporado todo o intervalo das elasticidades coletadas. Ademais, supõe-se que a oferta internacional é mais elástica em relação à brasileira. Tal hipótese é plausível uma vez que, dada a aplicação de uma medida protetiva a uma determinada atividade, existe razoável atendimento do mercado internacional em relação àquele produto. A própria SDCOM adota tais premissas. 13

As elasticidades utilizadas foram:


Os efeitos de equilíbrio geral foram calculados a partir da MIP calibrada para 2015 estimada pelo IBGE, sendo considerada aberta para 12 setores.

Uma das vantagens de se adotar o Modelo de Insumo-Produto é a possibilidade de se incorporar efeitos de diferentes elos da cadeia produtiva. Tal aspecto é relevante pois a indústria de transformação fornece insumos intermediários para uma série de setores. Como seus produtos não se dirigem diretamente para demandantes finais, é preciso ponderar o efeito econômico da alteração da proteção ao setor em cada elo da cadeia produtiva, uma vez que a avaliação de interesse público passa pela consideração dos efeitos positivos e negativos em todos os setores e para todos os agentes.

Por exemplo, com a imposição de uma medida de proteção, diminui-se a competição naquele mercado. Isso faz com que os produtores nacionais tenham espaço para aumentar seus preços.

Logo, haveria um ganho de bem-estar para o setor protegido. Entretanto, existe uma perda para os demandantes desse produto, como consequência de preços mais elevados. Os efeitos ocorrem sucessivamente em todos os elos e podem se compensar. A avaliação de interesse público deve buscar analisar se os benefícios de uma eventual proteção comercial são superados pelos custos econômicos gerados.
Os impactos setoriais da indústria de transformação foram estimados a partir das variações de valores setoriais calculadas a partir da equação (21). Descontaram-se importações e impostos, segundo a estrutura econômica fornecida pela própria matriz. Também foi feita a distribuição da variação de valor entre consumo intermediário e demanda final, conforme dados da MIP. Os efeitos sobre consumo intermediário foram inseridos no modelo por meio da técnica de extração hipotética, a partir da estrutura produtiva fornecida pela própria MIP.

Efeitos a jusante foram incorporados a partir do cálculo de variação de valor de cada setor, dadas as alterações de preços. Ponderou-se o resultado pela participação da indústria de transformação no setor a partir da estrutura econômica da MIP, além de se adotar uma elasticidade-preço setorial, segundo Nascimento (2017). Os choques foram dados a preços básicos, já desconsiderando eventuais importações. A variação total dos valores dos setores a jusante foi incorporada totalmente como mudanças de demanda final.

RESULTADOS

Mudanças nas tarifas protetivas à indústria de transformação afetam o balanço do mercado. A tabela a seguir sumariza alguns resultados de variações de alíquotas de proteção ao setor para a média dos parâmetros: 14

O Modelo de Equilíbrio Parcial indica que a liberalização da economia implicaria uma diminuição na quantidade produzida nacionalmente de até 7,9% no caso extremo, acompanhada de uma queda de 1,8% nos preços. Isso é razoável uma vez que, com a retirada de proteção, as importações ficarão mais competitivas e, com preços menores, espera-se que haja substituição de produtos nacionais por importados.

Ainda que a diminuição de proteção e as consequentes quedas de preço e quantidade no mercado nacional façam com que o produtor e o governo percam bem-estar, o consumidor se beneficia de preços menores.

Ao mesmo tempo, o aumento de proteção eleva a quantidade produzida pela indústria doméstica em até 7,3%, embora os preços subam em até 1,6%. No que se refere a bem-estar, uma maior defesa comercial da produção nacional gera ganhos ao produtor e ao governo em decorrência de uma maior arrecadação da medida em questão. Todavia, os consumidores da indústria de transformação são prejudicados.

Apesar de o modelo ser sensível aos parâmetros adotados, a lógica dos resultados acima é mantida para todas as especificações adotadas.

Uma discussão acerca da avaliação de resultados de bem-estar decorre da inclusão ou não do governo nas análises. Mesmo que tarifas de defesa comercial não objetivem arrecadação tributária, o modelo em questão requer a inclusão do bem-estar do governo para indicar um ponto de ótimo. A não inclusão dessa variação de bem-estar governamental faz com que o modelo seja explosivo e não tenha um ponto ótimo de equilíbrio no qual o bem-estar do setor seja maximizado.

O Gráfico 1 reporta a variação do bem-estar líquido sem a inclusão do governo:

Entretanto, quando se inclui a variação da arrecadação tarifária, há um ponto ótimo em que o bem-estar setorial seria maximizado:

Note que a curva de bem-estar líquido do setor é sensível aos parâmetros. Quanto mais elástico for o setor, mais rapidamente a atividade responde a alterações na alíquota, exigindo menores variações de proteção para atingir seu nível ótimo de bem-estar. Ainda, o aumento indiscriminado na defesa comercial não implica melhora de bem-estar, ou seja, há um nível ótimo em que os ganhos ao setor são maximizados.

Para o caso da indústria de transformação, os resultados apontam que o bem-estar líquido do setor seria potencializado por um aumento na proteção direcionada à atividade. As estimações com parâmetros mais elásticos revelam que o ponto ótimo seria atingido com uma elevação de cerca de 20% na tarifa protetiva em relação ao nível atual. No entanto, caso seja considerado o cenário com a média dos parâmetros, o bem-estar ótimo seria atingido com um aumento na proteção correspondente a 40% a partir do nível atual. Não há evidências de que o ponto ótimo tenha sido alcançado para parâmetros mais inelásticos.

Observe, porém, que o nível de bem-estar é maior com especificações de parâmetros mais inelásticos em todas as situações para o aumento da medida protetiva. Isso quer dizer que setores mais inelásticos atingem maiores níveis de bem-estar se comparados àqueles que reagem mais aos preços a partir de uma mudança na tarifa protetiva. Tal argumento está alinhado com a equação (19).

Ou seja, considerando-se variações iguais nos preços e uma mesma quantidade, o bem-estar setorial (refletido na variação de valor) será maior quanto mais inelástico for o setor. Logo, medidas aplicadas em atividades menos elásticas são capazes de atingir níveis mais elevados de bem-estar setorial.

Entretanto, a avaliação de interesse público vai além da análise do setor em questão. Também há a necessidade da estimação da variação do bem-estar econômico dos demais agentes da economia. Tal procedimento é possível de ser analisado através de modelos de equilíbrio geral.

O presente artigo calculou os efeitos de equilíbrio geral na economia brasileira a partir dos resultados anteriores. 15 Uma das limitações do Modelo de Insumo-Produto é que ele mantém constante relação de troca entre os diversos produtos, o que faz com que a mudança das variáveis seja linear. O bem-estar da sociedade é inferido pelos ganhos econômicos em termos de produção, Valor Adicionado, impostos e empregos. No entanto, o rendimento (variação da variação) da alteração nas variáveis econômicas analisadas muda de maneira distinta conforme se altera a proteção à indústria de transformação.


Observa-se que as maiores variações no bem-estar da sociedade (medidas em termos de variáveis econômicas) acontecem quando as tarifas comerciais são marginalmente alteradas. Os rendimentos mais elevados da variação de bem-estar acontecem com menores aumentos na proteção comercial à indústria de transformação.

Ainda, esse fator indica que a defesa comercial via maiores tarifas protetivas é um instrumento válido para o aumento do bem-estar da sociedade, mas que tal ferramenta perde força à medida que é utilizada. Ou seja, a maximização do bem-estar social via defesa comercial apresenta rendimentos marginais decrescentes.

A união dos resultados de ambos os modelos indica que o bem-estar da sociedade é mais sensível em relação ao bem-estar setorial. Em outras palavras, a maximização do bem-estar de uma determinada atividade requer níveis de proteção maiores em comparação aos ganhos sociais gerais. Esse fato é razoável uma vez que os efeitos positivos e negativos de uma determinada variação na tarifa comercial são compensados nos diversos elos da cadeia. Enquanto o setor protegido ganha com o aumento da proteção comercial, a consequente elevação de preços faz com que os setores a jusante percam. Dessa forma, os maiores efeitos sociais de bem-estar seriam obtidos por variações marginais na tarifa.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A generalidade do conceito de interesse público e a falta de uma definição jurídica específica para ele podem dificultar a sua aplicação nas diversas áreas do direito. Uma das áreas que mais utilizam o interesse público como fator de análise é a defesa comercial.

Diante dessa dificuldade, buscou-se delimitar a caracterização de interesse público, definindo seu escopo e norteando os fatores a serem observados em sua análise. Do ponto de vista econômico, entende-se que avaliações de impacto econômico em casos de interesse público na área de defesa comercial devem passar pela mensuração de efeitos além do setor investigado, através da mensuração de impactos em toda a cadeia produtiva, tanto a montante quanto a jusante. Os
resultados devem contemplar todos os agentes da economia. Inclusive, há interesse público na aplicação de uma determinada medida se for observado efeito líquido positivo quando ela é posta em prática.

Dada a relevância da verificação dos efeitos líquidos das medidas sobre o interesse público, a insuficiência de dados substantivos que subsidiem devidamente o processo decisório pode prejudicar a funcionalidade do sistema (Naidin, 2019). Portanto, mesmo em um segmento com conceitos amplos, é necessária a implantação de metodologias e procedimentos que subsidiem a tomada de decisão.

Mesmo com tais aspectos claros e delimitados por normas, decretos e documentos auxiliares, as avaliações de interesse público recentes se distanciam das concepções previamente citadas ao fazerem uso de apenas um Modelo de Equilíbrio Parcial para quantificar o impacto econômico em casos de interesse público.
Embora a metodologia utilizada tenha aspectos positivos, sobretudo na facilidade de sua utilização, são observados impactos apenas no mercado em análise, e não englobando o efeito total para o restante da cadeia ou para outros agentes econômicos envolvidos.

Assim, para o alinhamento do que é feito com o que é esperado pelas normas da área, recomenda-se a relação do modelo de Francois com metodologias de equilíbrio-geral. Este artigo apresenta a relação entre a especificação de equilíbrio parcial com Modelos de Insumo-Produto.

A metodologia indicada no presente artigo traz de forma clara, objetiva e de fácil implementação uma maneira de se analisar os principais fatores requeridos pelas normas de defesa comercial.

Outra vantagem é a concordância dos modelos utilizados com dados oficiais de outras instituições, uma vez que as Matrizes de Insumo-Produto são obtidas a partir das contas nacionais divulgadas pelo IBGE. Dessa forma, de uma maneira intuitiva, é possível calcular o impacto econômico gerado por medidas comerciais.

1 Por exemplo, a Constituição Federal cita o interesse público 12 vezes: art. 19, I; art. 37, IX; art. 57, § 2º ; art. 66, § 1º; art. 93, VIII e IX; art. 95, VIII; art. 114, § 3º; art. 128, I, “b”; art. 231, § 6º; art. 51, § 2º e § 3º, ADCT. Outra norma que o cita como princípio é a Lei nº 9.784/99, em seus art. 2º, caput, III & VI; art. 51, §2º; e art. 55.
2 Decreto nº 1.602/1995, art. 64.
3 Decreto nº 1.751/1995, art. 73, § 3º.
4 Entre 2000 e 2010, foram iniciadas 110 investigações de interesse público, enquanto entre 2010 e 2017, iniciaram-se 230.
5 Naidin (2019) afirma que esse processo se iniciou em 2012 por meio da criação do Grupo Técnico de Avaliação de Interesse Público (GTIP).
6 Art. 2°.
7 Em termos de guias, até o dado momento foram publicados três guias de análise de interesse público: em 2014, publicado pela Secretaria de Acompanhamento Econômico (Seae); em 2019, publicado pela SDCOM; e em 2020, também publicado pela SDCOM. Por sua vez, em termos de roteiros, em 2012 houve a publicação do “Roteiro para pedidos de suspensão ou alteração de medidas antidumping e compensatórias definitivas, bem como o de não aplicação de medidas antidumping e compensatórias provisórias, por razões de interesse público” pelo GTIP, inicialmente veiculado como Anexo da Resolução Camex nº 50/2012; substituída pela Resolução Camex nº 93/2015.
8 Questionário disponível em: http://www.mdic.gov.br/images/REPOSITORIO/secex/decom/Question%C3%A1rios/2020/Question%C3%A1rio_de_avalia%C3%A7%C3%A3o_de_interesse_p%C3%BAblico_em_defesa_comercial/Question%C3%A1rio_de_Interesse_P%C3%BAblico.docx . Acesso em: 26 jun. 2020.
9 Conforme consta no Guia Processual e Material Consolidado, publicado pela SDCOM em janeiro de 2020, “(...) a SDCOM tem realizado, até o presente momento, simulações de impacto sobre o bem-estar (na ótica do produtor ou do consumidor), como base em Modelo de Equilíbrio” (Brasil, 2020, p. 147). Por outro lado, no que tange às investigações encerradas em 2020, informações publicadas no site do Ministério da Economia também demonstram que, pelo menos no primeiro semestre de 2020, nenhuma análise feita pela SDCOM se baseou em Modelo de Equilíbrio Geral. Disponível em: http://www.mdic.gov.br/index.php/comercio-exterior/defesa-comercial/306-assuntos/categ-comercio-exterior/defesa-comercial-e-interesse-publico/interesse-publico/4061-avaliacoes-de-interesse-publico-encerradas . Acesso em: 6 jul. 2020.
10 Ver Los, Timmer e Vries (2016).
11 Dados coletados no ComexStat e convertidos para reais por meio da taxa de câmbio médio de 2019, calculada a partir de dados do Banco Central. As importações foram convertidas para preço CIF através da inclusão da alíquota média de Imposto de Importação
segundo a MIP de 2015 do IBGE e de uma taxa adicional de 5% em relação ao valor FOB para incorporação do frete e outros custos.
12 Foram considerados os produtos: barras de aço, colchões e resina PET.
13 Por exemplo, ver Parecer de Avaliação de Interesse Público SEI n° 11/2019/CGIP/SDCOM/SECEX/SECINT-ME.
14 O Anexo 1 reporta os resultados completos.
15 O Anexo 2 reporta os resultados completos.


REFERÊNCIAS

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