O debate sobre política industrial na OCDE: há o que aprender?

26 Fevereiro 2021
/ Artigos

Jackson De Toni
Jackson De Toni é economista, doutor em Ciência Política e analista da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial. https://jacksondetoni.wordpress.com

A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) tornou-se a maior referência de boas práticas de governança em diversos campos, da política econômica à gestão ambiental, da ciência e tecnologia à economia digital, da gestão ambiental à definição de padrões técnicos para o comércio internacional. A organização conta hoje com 240 instrumentos legais (90 dos quais o Brasil já aderiu), que orientam as políticas públicas com influência muito além dos 37
países membros e dos seis países candidatos.

Não seria estranho imaginar que a OCDE também tenha um forte debate e recomendações sobre quais políticas devam ser adotadas para estimular o desenvolvimento da indústria e seus setores de apoio, em especial na área de serviços e infraestrutura. Entretanto, o conceito de política industrial é muito diferente daquele que inspirou a experiência brasileira, por exemplo, do pós-guerra até os anos 1980 quando as cadeias produtivas se desenvolveram sob forte proteção e
intervenção do Estado. A política industrial defendida pela OCDE é qualquer tipo de intervenção coordenada governamental que melhora o ambiente de negócios, a estrutura econômica, a relação e coordenação entre setores e cadeias produtivas com impactos positivos no crescimento e bem-estar social cujos impactos e resultados só podem ocorrer a partir da iniciativa governamental, não ocorrendo sem ela (Warwick, 2013).

A crescente importância que o debate sobre políticas de apoio à indústria vem ocupando dentro da OCDE resulta de uma combinação facilmente identificável de fatores conjunturais. O primeiro deles foi a crise mundial de 2008 que dizimou empregos industriais e acendeu a luz amarela para a necessidade de políticas voltadas para o mercado de trabalho qualificado, que são normalmente associadas à indústria e serviços tecnológicos e não ao agronegócio. O segundo fator mais estrutural e de longo prazo é a aceleração da transformação tecnológica que tem vários nomes – revolução digital, indústria 4.0, economia do conhecimento, entre outros. Um dos efeitos é a fusão da antiga manufatura com os serviços, o domínio das bigtechs, a globalização das cadeias produtivas (outsourcing das indústrias intensivas em trabalho), desemprego tecnológico em massa e mudanças profundas no mercado de trabalho. Mudanças que diminuem o peso da indústria tradicional no PIB, mas que as estatísticas oficiais ainda não conseguem sequer capturar com precisão e fidelidade. Um terceiro fator é o avanço da economia chinesa deslocando mercados de produtos europeus, sobretudo, em compradores tradicionais e recentemente dentro da própria Europa. Aqui o “renascimento” da política industrial se associa claramente a políticas defensivas e protecionistas. O anúncio recente do governo alemão caminha nessa direção como demonstra o ministro da Economia, Peter Altmaier. 1

A NOVA POLÍTICA INDUSTRIAL

No documento seminal New industrial policies, in OECD Science, Technology and Industry Outlook, publicado em 2014, a organização anuncia as principais diretrizes:

  1. Ênfase na melhoria das condições de competitividade dos mercados e das empresas. Nesse drive cabe um conjunto muito diversificado de medidas, desde a mitigação do risco regulatório, a defesa da concorrência até o combate à corrupção, regras mais favoráveis para recuperação judicial e desburocratização para abertura e encerramento de empresas. O diagnóstico é simples e direto: instituições que não funcionam atrapalham o funcionamento dos mercados, sejam elas públicas ou privadas.
  2. Ênfase nas iniciativas relacionadas à inovação, nas suas mais diversas dimensões, estratégias e manifestações: indústria 4.0, transformação digital ou economia do conhecimento. Além da justificada intervenção pública para fomentar mercados que ainda não existem, situação típica de falhas do mercado na área de fronteira tecnológica, a proposta vai além. Aqui a política industrial assume o que a literatura chama de mission oriented. A lógica setorial dá lugar à priorização de problemas públicos a serem enfrentados por meio da ação coordenada público-privada: desigualdade na renda, crise na mobilidade urbana, esgotamento da matriz energética, desemprego tecnológico, crises sanitárias, o desafio da automação em larga escala etc. Mais que “escolher campeões”, essa abordagem escolhe tecnologias na fronteira que funcionarão como plataformas para novas famílias de mercados, produtos e empresas.
  3. Ênfase na combinação e articulação de instrumentos: ao contrário das políticas industriais setoriais e monotemáticas, essa abordagem propõe um menu de geometria variável e flexível de instrumentos. A diferença entre o remédio e o veneno está na dosagem. Ditado que vale aqui também para o uso das compras públicas, dos subsídios direcionados, dos estímulos fiscais ao produtor, da proteção tarifária temporária, da criação artificial de monopólios, das barreiras de entrada intencionalmente criadas etc. O desafio é como coordenar e articular de forma virtuosa a natureza do instrumento, sua tempestividade, dosagem e, sobretudo, extinção num ecossistema de interesses competitivos, distribuição assimétrica do poder e da informação.
  4. Ênfase no apoio a pequenas e médias unidades produtivas. A escala concentra recursos, mas cria barreiras à inovação na cultura institucional avessa ao risco e ao empreendedorismo. A experiência internacional prova que as redes de startups e PMEs quando suportadas por crédito, acesso ao mercado, apoio técnico e demanda pública e privada, inovam a taxas crescentes. Outra vantagem é a relação benefício/custo por posto de trabalho gerado, muito mais favorável.
  5. Ênfase em instituições de monitoramento e avaliação. Considerando a natureza experimental de muitos instrumentos e o processo permanente de tentativa e erro associado aos mercados de tecnologias disruptivas, é essencial um sistema independente e autônomo de avaliação e monitoramento, tanto de esforço, quanto de impactos. Mais essencial é que as lições aprendidas alimentem o processo decisório e o ciclo de planejamento. Avaliações baseadas em evidência se combinam com avaliações baseadas em propósito, no mérito de solução dos problemas públicos relevantes. Programas bem-sucedidos são aperfeiçoados, programas equivocados são finalizados.

Na primeira fase das políticas industriais, do pós-guerra até os anos 1960, o objetivo era implantar ou disseminar o setor industrial. Em muitos países emergentes, tratava-se de proteger uma indústria nascente, na mesma medida que havia ocorrido nos países centrais no início do século. A ênfase aqui era propriedade e intervenção estatal. Uma segunda fase vai dos anos 1970 até a o início dos anos 1990, com hegemonia da liberalização comercial, aumento do fluxo internacional
de capitais, crescimento da financeirização e redução da participação da indústria no PIB. É a fase alta de questionamento da política industrial e baixa regulação estatal. Finalmente entramos numa terceira fase, a partir dos anos 2000, com o renascimento das políticas, nesse novo formato institucional, descrito sucintamente nesta seção. Aqui os conceitos-chave são inovação tecnológica sob diversos formatos e novas formas de regulação estatal de mercados e empresas.

ALGUNS CASOS EMBLEMÁTICOS E EXEMPLIFICATIVOS

Em 2012 o Reino Unido lançou sua “Estratégia Industrial” 2 focando em competências tecnológicas em onze setores, incluindo o Instituto de Tecnologia Aeroespacial, o Centro de Propulsão Automotiva Avançada e o Centro para Inovação Agrícola. A Austrália publicou o Our Plan, com ênfase na competitividade da manufatura. A França adotou a “Nova França Industrial” 3 em 2013, com 34 setores estratégicos, entre os quais, aviões elétricos, hospitais digitais, mobilidade verde,
big data, robótica e cibersegurança. A Holanda definiu desde 2010, novos campos prioritários de atuação: abastecimento e segurança hídrica, alimento, horticultura, alta tecnologia, ciências da vida, química, energia, logística e indústria criativa.

Caso especial é o da Alemanha pela sua importância regional e mundial. A indústria sempre teve peso importante na economia alemã, chegando a 22,9% do PIB em 2017.

O setor de médias empresas (mittelstand) é alvo prioritário da coordenação de várias políticas públicas federais e estaduais. As empresas dos setores automotivo, máquinas e equipamentos e produtos químicos concentram metade das despesas de pesquisa e desenvolvimento. O investimento em P&D é 3% do PIB nacional, sendo um terço dele público, o inverso da situação brasileira. A “Estratégia High Tech 2020”, atualizada em 2010, promoveu a coordenação nacional em noventa clusters tecnológicos. Um dos fatores de sucesso parece ser a sólida articulação interinstitucional do sistema nacional de inovação (público e privado) com as agências governamentais federais e estaduais (da pesquisa básica à prospecção de mercados), como por exemplo, o Instituto Max Planck (MPG), a Fundação Fraunhofer (FHG) e a Associação Helmholtz (HGF). Em 2019 o governo alemão lançou a National Industry Strategy 2030, 4 também conhecida como Made in Germany:

A Estratégia é baseada nos princípios testados e confiáveis da Economia Social de Mercado e define os casos em que a intervenção do Estado pode ser excepcionalmente justificada ou mesmo necessária para evitar sérias desvantagens para a economia do país e o bem-estar da nação. A Estratégia Nacional da Indústria para 2030 contribui, assim, para a formação de uma economia de mercado com um futuro viável. (https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Artikel/Industry/nationale-industriestrategie-2030.html).

A estratégia está assentada em seis campos de ação: (1) fortalecimento das PMEs industriais; (2) mobilizando mais capital de risco para investimentos de risco; (3) defesa de mercados abertos, mais multilateralismo (incluindo a modernização da OMC) e igualdade de condições; (4) promovendo e mantendo o acesso e o domínio de tecnologias; (5) melhoria do ambiente político geral (por exemplo, preços de energia, impostos, encargos sociais) e (6) revisão dos auxílios estatais e direito da concorrência.

Não é à toa que o termo “Industria 4.0” surgiu na Alemanha (Hutschenreiter, Weber e Rammer, 2019), referindo-se a um conjunto de tecnologias associadas a processos de automação, uso de dados, sensores em larga escala com aumento brutal da produtividade e redução unitária de custos. Hoje a Alemanha tem 1,1 mil robôs para 10 mil funcionários na indústria automotiva. A Coreia, também da OCDE, possui 2,4 mil robôs industriais por 10 mil funcionários. 5 Os autores
fazem um resumo amostral das diferentes iniciativas em países da organização no ano de 2019, no quadro a seguir.

Quadro 1. Iniciativas de apoio à indústria na OCDE

Support for inovative enterprises, including innovation clusters and techlology parks Development of strategic industrial sectors, particularly for the manufacturing sector Transition towards new methods of production – Industry 4.0
Austria Virtual Vehicle R&D Centre (COMET)
Denmark Denmark Manufacturing Academy of Denmarke (MADE)
Germany Central Innovation Programme for SMEs (ZIM)
High-tech Start-Up Fund (HTGF)
Industry 4.0*
SME: (Mittelstand) 4.0
Israel Innovation Labs Programme
Sweden Produktion 2030 (one of the strategic innovation programmes)
United Kingdom High-Value Manufacturing Catapult Centre (HVMC)
United States Small Business Innovation Research (SBIR) Programme Manufacturing USA
New York Nanotechnology Cluster

Fonte: Hutschenreiter, Weber e Rammer, 2019.

A Dinamarca implantou o programa MADE (Manufacturing Academy of Denmark) 6 desde 2014 como uma plataforma nacional que articula 220 empresas, 5 universidades e 8 instituições de ensino. O MADE apoia projetos nas áreas de Indústria 4.0, digitalização para a manufatura e Inovação. As tecnologias-chave trabalhadas nos centros incluem a fabricação aditiva, realidade aumentada, robótica, economia circular, aprendizado de máquina, internet das coisas,
digitalização da cadeia de suprimentos e controle da qualidade. Ponto notável é que a articulação é independente e liderada por uma organização não governamental, do tipo non-profit association.

Na Suécia a estratégia Produktion 2030 7 apoia pesquisadores e PMEs para desafios de inovação sociais previamente definidos. O objetivo é fazer da Suécia líder em manufatura sustentável, articulando em rede 250 empresas, centros de pesquisa e academia. O programa tem foco em seis áreas: produção eficiente e visão holística, produção flexível, produção virtual, qualificação humana para digitalização, sistemas circulares e produção ágil e inovadora.

Nos Estados Unidos o programa Manufacturing USA8 reúne quatorze institutos privados e agências federais, quase 2 mil empresas, universidades e centros de pesquisa concentrados nas várias tecnologias relacionadas à manufatura avançada. O que distingue a rede são grandes projetos colaborativos.

OS DESAFIOS COMUNS DE UMA POLÍTICA INDUSTRIAL “INTELIGENTE”

Segundo a OCDE (2013) há princípios ou diretrizes comuns aplicadas a políticas industriais inteligentes baseadas em escolhas estratégicas, ou no enfrentamento de grandes problemas e desafios nacionais que envolvam inovação e tecnologia.

  1. As políticas produzem incentivos mais efetivos quando são relacionadas ao impulso de tecnologias específicas e mercados específicos com metas precisas, do que apoio a setores ou empresas singulares.
  2. O apoio a setores de fronteira com mercados inexistentes ou pouco consolidados, com riscos e potencial associados, deve ser prioridade da iniciativa estatal em parceria com o setor privado. Em geral são áreas intensivas em inovação, ciência e tecnologia.
  3. “Problemas-alvo” (mission oriented) mais frequentes nas políticas dos países da OCDE:
    i. transformação da matriz energética em energia renovável (carbono neutra);
    ii. indústria 4.0 (IoT, 5G, AI, robôs e Data Economy);
    iii. sustentabilidade urbana: mobilidade (carro elétrico);
    iv. área de health-care, farmacêutico, saúde e setores relacionados (ageing society);
    v. bioeconomia e setores vinculados (biotecnologia, novos materiais etc.);
    vi. economia circular;
    vii. indústria criativa;
    viii. aeroespacial e aeronáutico.
  4. Para superar os problemas conhecidos de falhas de governo (risco de captura ou ignorância sobre os mecanismos de mercado) a prioridade dos governos deve ser a de manter e incentivar a instituição de diálogos público-privados permanentes, criando incentivos para fluxos de informação de mão dupla.
  5. Nas políticas industriais o papel das pequenas e médias empresas é estratégico, pelo seu potencial inovativo de geração de emprego, na formação de redes para apoiar cadeias de fornecimento a grandes plantas industriais e também porque são os setores que mais precisam de apoio estatal, sobretudo de crédito, compras governamentais, apoio técnico e desburocratização.
  6. Em sistemas econômicos cada vez mais internacionalizados é fundamental que os governos desenvolvam políticas de atração de investimentos produtivos, sobretudo em setores estratégicos, com transferência tecnológica, a montante e a jusante das cadeias produtivas.


A OCDE alerta ainda para equívocos e lições aprendidas que devem ser evitados na formulaçãoe implementação de novas políticas de apoio ao setor produtivo, entre eles:

1. Concessão de subsídios indiscriminados, sem condicionalidades, aumenta o risco de seleção adversa dos beneficiários e dependência estatal com impacto negativo na produtividade.
2. Ausência de prazos e de avaliações sistemáticas nos instrumentos de apoio e transferência de renda pública do Estado para o setor privado.
3. Evitar a política das “Catedrais no Deserto”, grandes equipamentos ou plantas em locais remotos, não vinculados a redes de fornecedores ou de infraestruturas locais.
4. Restrições permanentes à competição, ainda que momentaneamente sejam necessárias, por exemplo, para proteger novos mercados, não podem criar entraves permanentes à concorrência entre empresas.
5. Evitar o risco de captura de setores da burocracia pública pelo setor privado, usando mecanismos adequados de controle das “portas giratórias” (alteração na ocupação de cargos públicos e privados), reforçar políticas de transparência e accountability.
6. Dispersão dos investimentos, baixa massa crítica e efetividade nos instrumentos que não ganham escala, nem densidade para alavancar setores intensivos em capital.
7. “Curto praxismo” dos mecanismos de planejamento governamental, em especial o orçamentário, o que fragiliza a credibilidade e reputação institucional, aumentando a desconfiança de investidores e da sociedade nas políticas.
8. Falta de instrumentos e mecanismos de monitoramento e feedback entre formuladores e gestores, ausência de espaço para situações de tentativa/erro, limitada visão dos órgãos de controle para reduzir riscos de captura e seleção adversa.

CONCLUSÕES: HÁ O QUE APRENDER?

Falar e até escrever sobre política industrial deixou de ser um tabu ou assunto proibido, mesmo nos círculos mais liberais dos países de capitalismo central. A mudança não é ideológica, mas orientada por razões pragmáticas e um tanto óbvias: a indústria e seus impactos em outros setores, em especial nos serviços de maior valor, criam mais e melhores empregos que qualquer outro setor, incluindo o agronegócio. Além disso, é a indústria que cria mais incentivos para inovação, aumenta o valor da pauta exportadora e estimula a formação e atração de cérebros. Nenhum policy maker pode desprezar essas características, ainda mais depois da crise mundial de 2008, das trajetórias de sucesso da China e da Coreia e dos impactos da pandemia de 2020.

A lógica setorial deve ser substituída por políticas orientadas a cumprir missões na solução de grandes problemas/desafios nacionais (Borras, 2019). A União Europeia tem adotado a perspectiva da OCDE no conceito de política orientada a missão, sobretudo no campo da energia renovável e da Indústria 4.0, como ilustra a figura a seguir: 9



Outras organizações, a exemplo da Comissão Europeia, têm seguido a OCDE. Uma delas é a United Nations Industrial Development Organization (Unido), que tem proposto a reativação das políticas industriais para recuperação pós-pandemia. 10 A Unido apresentou em 2011 um White Paper, intitulado Unido Green Industry, Policies for Supporting Green Industry 11 antecipando em alguns anos o debate sobre a sustentabilidade das políticas de desenvolvimento produtivo (green recovery). O próprio Fundo Monetário Internacional, tradicionalmente adversário de qualquer intervenção estatal mais estruturante, já incorporou na sua agenda de debates o tema das novas políticas industriais (IMF, 2019).

O desenvolvimento brasileiro, a urbanização que criou os grandes centros, a expansão dos serviços, o valor das exportações e a demanda para a pesquisa e a inovação são efeitos da industrialização do país. 12 Fato é que as políticas industriais do período Lula, embora tenham resgatado uma narrativa na direção correta, pouco resultaram em mudanças estruturais. O saudoso mestre David Kupfer costuma dizer que uma tempestade perfeita que durava décadas havia atingido a indústria nacional: uma combinação de política macroeconômica de valorização cambial, juros elevados e austeridade fiscal crônica. A isto, o professor Kupfer chamava de “doença industrial brasileira”. Resumindo, vivemos uma combinação de especialização regressiva com destruição do mercado interno e perda crescente de complexidade econômica.

O que fazer? Danny Rodrick e Daron Acemoglu (2008) já alertaram para a impossibilidade de repetição ou “cópia” de trajetórias historicamente determinadas e de separar estratégia de desenvolvimento de state-building. Entretanto, parece haver um consenso sobre a necessidade de combater a desigualdade estrutural como causa de ineficiência sistêmica. A cultura engole a estratégia no café da manhã, frase que os gurus da administração repetem sempre. Seria inútil reproduzirmos os mesmos programas/projetos adotados pela OCDE, sem refletir sobre a maturidade institucional que lhes dá sentido e contexto. Usando como analogia reformar o Estado para que “a melhor estratégia” não seja vítima da nossa autofagia institucional é a primeira condição sine qua non. Não para enfraquecer sua capacidade regulatória e coordenadora, mas para aperfeiçoar a qualidade da democracia, os níveis de governança e, sobretudo, os mecanismos de articulação público-privada. Sem isso, qualquer agenda de (re)industrialização ou recuperação “verde” do setor industrial e de serviços avançados no Brasil será só mais um discurso vazio, no máximo.

REFERÊNCIAS

AIGINGER, K. Industrial Policy for a sustainable growth path. Policy Paper, n. 13. Welfare Wealth Work, European Union’s Seventh Framework Programme for Research,2014. Disponível em: http://search.oecd.org/economy/Industrial-Policy-for-a-sustainable-growth-path.pdf .


1 Para maiores informações consultar o sítio: https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/Industry/national-industry-strategy-2030.html
2 Para maiores informações consultar o sítio: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/664563/industrial-strategy-white-paper-web-ready-version.pdf
3 Para maiores informações consultar o sítio: https://gimelec.fr/wp-content/uploads/2019/12/Etude-Industrie-2025-r%C3%A9alis%C3%A9e-en-2019-AIF-GIMELEC-Symop.pdf
4 Para maiores informações consultar o sítio: https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/Industry/national-industry-strategy-2030.pdf?__blob=publicationFile&v=9
5 O Brasil tinha 12 mil robôs em 2017 para toda a indústria, metade no setor automotivo. Ocupava a 18ª posição no
mundo, com 0,6% das unidades instaladas. (Fonte: International Federation of Robotics, IFR).
6 Para maiores informações consultar o sítio: https://www.made.dk/
7 Para maiores informações consultar o sítio: https://produktion2030.se/en/
8 Para maiores informações consultar o sítio: https://www.manufacturingusa.com/
9 Para maiores informações consultar o sítio: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/mazzucato_report_2018.pdf
10 Ver o recente debate promovido pela Unido entre Mariana Mazzucatto, Justin Lin e Mario Cimoli: Industrial policy and the road to recovery no link https://youtu.be/tWpeY_ZIsSM .
11 O conceito de “economia verde” foi assim definido: “A Indústria Verde promove padrões sustentáveis de produção e consumo, ou seja, padrões que são eficientes em termos de recursos e energia, baixo teor de carbono e baixo desperdício, não poluentes e seguros e que produzem produtos que são gerenciados de forma responsável ao longo de seu ciclo de vida. A agenda da Indústria Verde abrange a dimensão ecológica, sob a qual todas as indústrias melhoram continuamente sua produtividade de recursos e desempenho ambiental. Também visa criar indústrias verdes, que fornecem bens e serviços ambientais de forma industrial, incluindo, por exemplo, gestão de resíduos e serviços de reciclagem, tecnologias de energia renovável e serviços analíticos e de consultoria ambientais.” (tradução livre, Unido 2011, p. 11). A indústria, constituindo 21,4% do PIB, representa 70% das exportações de bens e serviços, 69% dos investimentos em P&D, 33% da arrecadação federal, 31% da contribuição previdenciária patronal. Cada R$ 1 produzido tem efeito multiplicador de R$ 2,4 na economia (contra R$ 1,6 na agricultura e R$ 1,4 nos serviços), já a indústria de transformação representa 11,8% do PIB e emprega 14,4% do emprego formal (fonte: https://www.portaldaindustria.com.br/estatisticas/importancia-da-industria ).

BORRAS, S. Domestic capacity to deliver innovative solutions for grand social challenges. In: STONE, D.; MOLONEY, K. (ed.). Oxford Handbookon Global Policy and Transnational Administration. Oxford University Press, Oxford, 2019.
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FEDERAL MINISTRY FOR ECONOMIC AFFAIRS AND ENERGY. National Industrial Strategy 2030, Strategic guidelines for a German and European industrial policy. 2019. Disponível em: https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/Industry/national-industry-strategy-2030.pdf?__blob=publicationFile&v=9
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WARWICK, K. Beyond Industrial Policy: Emerging Issues and New Trends. OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, No. 2, OECD Publishing, 2013. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1787/5k4869clw0xp-en

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