Autonomia do Banco Central do Brasil após a Lei Complementar nº 179/2021

30 Junho 2021
/ Revista Brasileira de Comércio Exterior

Márcio Antônio Estrela, economista, é consultor na Starnet Estrela Consultoria & Treinamento em Regulação, Câmbio e Assuntos Internacionais. Foi servidor do Banco Central do Brasil por mais de 25 anos e é autor de textos sobre questões teóricas e práticas de autonomia de bancos centrais.

O Banco Central do Brasil (BCB) passou a deter uma autonomia formal a partir da promulgação da Lei Complementar (LC) nº 179/2021 (“Objetivos e Autonomia do BCB”) – conjugada com a Lei nº 13.820/2019 (“Relação BCB x Tesouro”).

A LC nº 179/2021 definiu de maneira mais direta os objetivos do BCB, estabeleceu mandatos e proteção contra exoneração e o desvinculou de ministérios.

A Lei nº 13.820/2019, por sua vez, deu mais segurança financeira ao estabelecer regras mais objetivas e mandatórias ao orçamento de autoridade monetária do BCB.

Embora seja uma autonomia que em quase nada difira das que já possuem as agências reguladoras brasileiras (Anatel, Anvisa, Aneel, Anac etc.), por envolver o BCB gerou muita discussão e se faz necessário esclarecer seu significado.

Antes de avançar no impacto dessa “autonomia” concedida ao BCB, é mister explorar o que é autonomia e independência de banco central e porque essa independência passou a ser predominante nas principais economias do mundo.

POR QUE UM BANCO CENTRAL DEVE SER INDEPENDENTE

O principal instrumento de ação dos bancos centrais é a política monetária e esta, por sua própria natureza, requer um horizonte de planejamento de mais longo prazo, dada a defasagem entre as decisões e os efeitos da política monetária sobre a produção e a inflação. O controle da inflação demanda ações hoje, mas muitos dos efeitos das modificações nas taxas de juros dar-se-ão de 12 a 18 meses à frente (embora possam ter alguns efeitos mais rápidos via expectativas e taxa de câmbio).

Quando um banco central altera a taxa de juros hoje, ele está tentando corrigir o que está para acontecer meses à frente.
Assim, é necessário que os “tomadores de decisão” tenham uma maior continuidade que permita a manutenção de políticas dos bancos centrais no médio e no longo prazo, sem pressões para alterações bruscas ou a busca por resultados imediatos insustentáveis às custas de resultados futuros mais permanentes.

O QUE SIGNIFICA A INDEPENDÊNCIA DE BANCO CENTRAL

Os termos independência e autonomia de um banco central relacionam-se a um debate de natureza econômica e política de muita importância. Dizem respeito ao grau de liberdade que a autoridade monetária detém para tomar decisões, à capacidade para mantê-las e à liberdade para definir como atuar para atingir suas metas e objetivos estabelecidos. Isso está relacionado com o fato de a Autoridade Monetária ser e precisar ter as garantias de continuar sendo uma instituição de Estado, não uma instituição de governo ou de “mercado”.

Os bancos centrais podem ser classificados como:

Independentes (independência total)
Os bancos centrais que têm poder para definir, eles próprios, suas metas e objetivos; que têm liberdade operacional para definir como atuarão para atingi-las; e cujas decisões não podem ser revertidas pelos governantes.
A quase irreversibilidade das decisões de um banco central é uma das principais características de um banco central com alto grau de independência.

No sistema americano, nem o presidente, nem a Suprema Corte podem anular decisões do comitê de política monetária do FED, o Federal Open Market Commitee (FOMC) – só em circunstâncias muito específicas, o Congresso pode anular essas decisões. Isso torna as decisões do FOMC, na prática, imunes à revogação.

Autônomos (independência operacional)
Os bancos centrais que têm liberdade operacional para definir como atuarão para atingir as metas e objetivos que lhes foram definidos externamente; e cujas decisões não podem ser revertidas pelos governantes.
Os objetivos podem ser estabelecidos pelo Executivo, pelo Legislativo, por algum Conselho composto por representantes de variados setores da sociedade etc.

Caso a atuação do banco central esteja alinhada aos seus objetivos, eventuais alterações devem se dar via ajustes nos objetivos definidos externamente – não se pode reclamar de o banco central fazer o que lhe foi estabelecido para fazer.

Dependentes/subordinados
Os bancos centrais que sequer detêm a liberdade de definir como atuarão para atingir seus objetivos.
O Banco Central Europeu (BCE) é hoje o exemplo de banco central com “maior grau de independência” do mundo.

Independência e objetivos de bancos centrais

É preciso começar destacando por que a primeira missão dos principais bancos centrais do mundo é, com a política monetária, controlar a inflação.

Como principal efeito microeconômico da inflação tem-se a perda do poder aquisitivo, com a transferência de valor do detentor para o emissor da moeda. Essa transferência de riqueza da sociedade para o governo atinge mais a população de menor renda por ser a que menos condição tem para se defender da desvalorização da moeda.

Quanto aos efeitos macroeconômicos da inflação destacam-se o enfraquecimento do sistema de preços e o descrédito na moeda, que desorganizam a economia e deterioram a visão do futuro, com efeitos sobre a poupança e o investimento.
Dessa maneira, o controle da inflação (estabilidade monetária) é a principal função – e muitas vezes a única – dos bancos centrais das economias mais relevantes. E quando um banco central trabalha com mais de um objetivo, estes são hierarquizados e condicionados ao prévio cumprimento do controle da inflação.

  • BCE: salvaguardar a moeda.
  • FED: buscar preços estáveis e do emprego máximo – este condicionado àquele.

Por fim, a principal característica de um banco central independente é a de ser o único responsável pela política monetária.
No Brasil, pela LC nº 179/2021, o mandato para controlar a inflação foi dado de forma explícita ao BCB e os seus objetivos foram especificados e hierarquizados.

Se antes o BCB traduzia indiretamente da Lei nº 4.595/1964 sua missão da dupla estabilidade (monetária e financeira, sem prevalência de uma sobre a outra), com a LC nº 179 o BCB passou a ter explicitados e hierarquizados seus objetivos: o objetivo fundamental do BCB é a estabilidade monetária (controlar a inflação) e, uma vez este assegurado, complementarmente o BCB também tem como objetivos a estabilidade financeira (evitar crises bancárias sistêmicas) e buscar o crescimento econômico e o “pleno emprego”.

Apontada como grande novidade a busca pelo crescimento econômico e o “pleno emprego”, estes em nada inovam em relação ao que era adotado na prática pelo BCB dado que o Comitê de Política Monetária (Copom) já atuava nessa linha: uma vez assegurado o controle da inflação, buscava definir a taxa de juros que gerasse o melhor desempenho econômico.
A definição de qual é o “nível de desemprego ideal” pode ser questão de divergências dado que para o banco central o nível de desemprego aceitável é o que não causará inflação (a chamada “taxa natural de desemprego” do regime de metas para inflação), não necessariamente o menor desemprego possível.

Destaque-se que o principal objetivo do BCB, a meta de inflação, é dado externamente a ele, por um conselho econômico do governo eleito, o Conselho Monetário Nacional (CMN).

Quanto aos objetivos desenvolvimentistas e de redução de desigualdades regionais, e até sociais, estes seguem importantes, mas devem ser deixados para os ministérios e agências especializadas trabalharem. O BCB contribui dentro de sua especialidade, ou seja, criar um ambiente com bons fundamentos econômicos e maior previsibilidade para permitir que essas outras políticas possam ser implementadas.

Independência, também, em relação aos “mercados”

Um ponto comumente (e, às vezes, intencionalmente) ignorado, mas fundamental na discussão de independência e autonomia, é a necessidade de independência em relação aos mercados. Assim como a independência e autonomia em relação ao Executivo, a independência e autonomia em relação aos “Mercados” é também fundamental para o adequado cumprimento de seus objetivos. O papel da Autoridade Monetária requer, algumas vezes, enfrentar os interesses do “Mercado” e, até confrontar suas perspectivas, análises e prognósticos.

Quando o banco central decide tornar mais rigorosa a regulação, aumentar compulsórios e taxas, intensificar a supervisão ou até liquidar IFs, quase sempre precisa atuar contra o que o setor financeiro gostaria que fosse feito. Também, quando o diagnóstico do banco central é mais apurado que o prognóstico do “Mercado” (por exemplo, para a inflação) ou quando precisa atuar contraciclicamente ou no enfrentamento de “bolhas”, pode e deve tomar decisões diferentes das expectativas desse “Mercado” até para ajudar a formatar outras expectativas.

Este ponto não foi, ainda, explorado com detalhes no marco legal do BCB, sendo mais objeto de tratativas no âmbito do “Código de Ética do BCB” e da “Comissão de Ética Pública da Presidência da República”.

Independência e designação e demissão do presidente e diretores do banco central

Na linha de se buscar assegurar uma maior continuidade para os “tomadores de decisão” que permita a manutenção das ações dos bancos centrais que só apresentam seus resultados no médio e no longo prazos, geralmente os mandatos da diretoria contam com prazos prefixados, vencendo cada um em prazos não coincidentes e preferencialmente desencontrados do mandato do Poder Executivo (existem bancos centrais que, até, buscam equilíbrio entre deferentes “escolas de pensamento econômico”).

A LC nº 179/2021 aproxima o BCB dos principais bancos centrais do mundo em relação a mandatos. Estabelece mandatos de quatro anos (com direito a uma recondução) e com proteção contra exoneração injustificada: exoneração a pedido; por enfermidade; por condenação transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado; ou por desempenho insuficiente (este, sob proposta do CMN, condicionado à prévia aprovação, por maioria absoluta, do Senado Federal).

A substituição do presidente do BCB dar-se-á na metade do mandato do presidente da República e os diretores serão substituídos dois por ano – o que permitirá ao presidente eleito já assumir indicando dois diretores e substituir toda a diretoria dentro de seu mandato (nos bancos centrais mais independentes essa substituição é mais espaçada, como a substituição de toda a diretoria exigindo mais de um mandato do presidente eleito).

Entretanto, com os mandatos cresce o risco de ocorrer uma maior “politização” nas indicações para presidente e diretores do BCB – pelo menos até que se consolide o entendimento do BCB como uma instituição técnica de Estado que protege a sociedade da inflação. O fato de o presidente da República não poder mais demitir ad nutum no caso de o presidente ou um diretor “destoar” muito do governo, a tendência é que passem a buscar nomes mais alinhados politicamente ao governo. Assim, pode ser que sejam indicados ao BCB diretores mais preocupados em fazer política partidária e não política monetária, inclusive participando de eventos e reuniões políticas sem relação como BCB – coisa que membros de diretoria de bancos centrais respeitados evitam.

A LC nº 179/2021 falhou, entretanto, em não tratar da proteção jurídica ao presidente e diretores (e corpo técnico). Enquanto o presidente do BCB tinha status de ministro de Estado e dado que as decisões do BCB eram tomadas pela Diretoria Colegiada, existia uma “blindagem” contra decisões jurídicas de 1ª instância que poderiam dificultar as necessárias ações do BCB. Agora, sem essa blindagem, aumenta o risco de o presidente e os diretores do BCB assumirem decisões que contrariem interesses econômicos fortes, porque podem ser forçados a responder a inúmeras ações judiciais.

Independência e financiamento das atividades do banco central

A integridade financeira de um banco central deve ser protegida para impedir influência governamental via direcionamento das despesas ou via procedimentos para apropriação de seus recursos. Dessa forma, os bancos centrais mais independentes contam com:

  • Regras preestabelecidas, claras e mandatórias, com separação total de balance sheets.
  • Transferências compulsórias, contingente a ganhos e perdas com a condução de política monetária e cambial.
  • Inclui-se, ainda, entre a autonomia financeira dos bancos centrais, a capacidade de ajustar salários e, assim, atrair e manter profissionais no nível dos padrões requeridos para suas ações.

Um ponto muito importante para que o BCB exerça de fato sua autonomia é o financiamento de suas atividades. Isso se faz importante porque os bancos centrais não podem ser comparados a empresas que visam lucro tendo em vista que o resultado de um banco central será consequência da política econômica que se teve de seguir (a título de exemplo, se um banco central quiser obter um lucro elevado – dado que a moeda é seu principal passivo – bastaria deixar ocorrer uma hiperinflação).

Como dito anteriormente, a Lei nº 13.820/2019 deu mais segurança financeira ao estabelecer regras mais objetivas e mandatórias ao orçamento de autoridade monetária do BCB. Embora esta Lei não tenha avançado na tratativa do “estoque passado” – o acumulado de títulos no BCB e de recursos na conta única do Tesouro – ela avança na tratativa do “fluxo futuro”, estabelecendo regras para o financiamento do BCB, incluindo transferência e cobertura de resultados do BCB, bem como a recomposição da carteira de títulos para política monetária. Destacam-se:

  • Foi estabelecida regra objetiva para que a carteira de títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal interna (DPMFi) do BCB seja recomposta pela Tesouro – evitando o risco de que o BCB seja deixado sem títulos públicos indispensáveis à operacionalização da política monetária (a partir da LC nº 101, de 4/5/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – o BCB não mais emite títulos próprios e depende dos títulos do Tesouro para suas operações de política monetária).
  • Foram constituídas reservas de resultado do BCB, uma espécie de “colchão de amortecimento” para cobrir resultados negativos futuros.
  • Foi definida de maneira mais objetiva a forma e o prazo em que o Tesouro cobrirá os resultados negativos do BCB.

Importante destacar que a Lei nº 13.820/2019 avança na tratativa do financiamento das atividades de autoridade monetária, ou seja, o financiamento da política econômica conduzida pelo BCB. Nem a Lei nº 13.820/2019 nem a LC nº 179/2021 tratam do “financiamento administrativo” do BCB: salários, passagens, diárias, TI, contas de concessionárias, gestão de pessoal e concursos etc. Neste quesito, ao contrário dos principais bancos centrais do mundo, o BCB segue com orçamento totalmente dependente do Executivo e, inclusive, passível de contingenciamentos que podem deixá-lo sem recursos para as mínimas despesas de funcionamento.

Independência não significa ausência de coordenação com os governos eleitos

Outra questão que não pode ser esquecida é que mesmo os bancos centrais com elevado grau de independência seguem mantendo canais de coordenação com os definidores das políticas de governo: essa coordenação pode se dar com reuniões periódicas entre o presidente do banco central e o do Ministério da Economia do governo eleito ou com a participação do Ministério da Economia do governo eleito nas reuniões de diretoria do banco central.

  • FED: reuniões periódicas entre o Chairman do Board do FED e o Secretário do Tesouro dos Estados Unidos nas quais são discutidas as políticas monetária, orçamentária e financeira e coordenadas ações.
  • Banco Central do Chile: o Ministério da Economia do governo eleito pode participar das reuniões do Conselho do banco central com direito a voz, tendo poder de veto em temas específicos.

No Brasil, o CMN funciona como fórum de coordenação das diretrizes e estratégias das políticas para o setor financeiro (das áreas do BCB e da Comissão de Valores Mobiliários – CVM), reunindo o Ministério da Economia e o BCB. Há, ainda, o Comitê de Regulação e Fiscalização dos Mercados Financeiro, de Capitais, de Seguros, de Previdência e Capitalização (Coremec), instância na qual são coordenadas e articuladas as ações entre os principais órgãos reguladores e supervisores do sistema financeiro: Banco Central, CVM, Secretaria de Previdência Complementar (Previc) e a Superintendência de Seguros Privados (Susep).

Independência não isenta o banco central de controle externo e de ter de “prestar contas”

Independência não isenta os bancos centrais da necessidade de “prestar contas”. Ao exercer sua independência, um banco central deve estar sujeito a questões de responsabilização (accountability) e governança. A articulação destes três elementos – independência, responsabilização e governança – configura o chamado “triângulo moderno dos bancos centrais”.

Ainda que independentes, os bancos centrais submetem-se à fiscalização, a auditorias (em alguns casos até auditorias sobre a eficiência das políticas do banco central) e à necessidade de se reportar periodicamente (geralmente ao Legislativo) e dar transparência a suas ações com relatórios detalhados.

O BCB, mesmo com a autonomia recebida, segue submetido a controle externo e tendo de “prestar contas”: submete-se a auditoria do Legislativo via TCU e ao Controle Interno do Poder Executivo Federal; reporta-se periodicamente ao Senado; e dá transparência ativa a suas ações com divulgação das atas de seus principais Comitês – com destaque para o de política monetária (Copom) e o de estabilidade financeira (Comef) – e da ampla maioria dos votos que embasam as decisões da diretoria, além da publicação de relatórios detalhados – de inflação, de estabilidade financeira, de risco, de gestão.

CONCLUSÃO

A autonomia concedida ao BCB pela LC nº 179/2021 – conjugada com a Lei nº 13.820/2019 – embora seja incompleta, aumenta sua credibilidade, tendendo a tornar mais efetivas suas ações, representando um importante passo para alinhar o BCB aos principais bancos centrais do mundo.

©Copyright  |  FUNCEX  |  Todos os direitos reservados