Equilíbrio fiscal, crescimento e calamidades

30 Junho 2021
/ Revista Brasileira de Comércio Exterior

José Antônio Magalhães Lins é chairman of the board da Great Holdings e membro do Conselho Superior da Funcex

A emergência da pandemia da Covid-19 aumentou os decibéis de um debate que já vinha sendo feito no Brasil há alguns anos. Com a crise trazida pela pandemia, o PIB do Brasil em 2020 apresentou uma retração real de 4,1% em comparação com o PIB de 2019, em linha com o que foi observado na maior parte do mundo. Isso não só evidenciou a necessidade de uma atuação compensatória por parte do governo, de modo a evitar uma retração no crescimento muito mais acentuada, com impactos dramáticos sobre o emprego e a renda, mas também enfatizou o reduzido “espaço fiscal” que o país possuía para atuar de modo mais sustentável diante desse choque sistêmico. Como será mostrado mais adiante, a combinação desse reduzido espaço fiscal com os gastos que foram efetivamente realizados para combater os efeitos da pandemia – notadamente o auxílio emergencial – acaba por elevar sobremaneira o déficit primário do governo central, com impactos sobre a evolução da dívida pública e daí sobre os juros, que acabarão, entre outros elementos, condicionando a capacidade de recuperação da economia brasileira no pós-pandemia.

O artigo vai mostrar, também, que países que embarcaram em processos de ajuste fiscal nos “dias de sol” acabaram por colher frutos tanto em termos de crescimento, quanto em termos de geração de emprego (redução de desemprego), bem como da construção de um espaço fiscal mínimo que está sendo utilizado precisamente para contrarrestar os efeitos da pandemia. Esse é precisamente o caso de vários países da União Europeia que, assim como o Brasil, não são detentores da moeda de reserva universal, fato que opera como uma restrição a uma atuação compensatória dos efeitos da pandemia mais ampla em função dos riscos e da maior volatilidade que a mesma pode produzir na conta de capital dos balanços de pagamento desses países.

Por fim, cabe observar que um quadro fiscal mais equilibrado auxilia na ampliação de gastos mais meritórios (saúde e educação, principalmente) em tempos “normais”, com impactos inequívocos sobre a produtividade e, daí, sobre o crescimento de longo prazo da economia brasileira.

O QUADRO FISCAL BRASILEIRO

De modo a analisar o quadro fiscal brasileiro, é importante utilizar como referência um período um pouco mais largo do que o dos últimos anos, a fim de mostrar como esse quadro evoluiu e, na prática, se deteriorou, diminuindo substantivamente o espaço fiscal para as medidas compensatórias que foram (e são) necessárias por conta da emergência da pandemia.

O Gráfico 1 mostra que, em termos primários, o governo central (Tesouro Nacional, Previdência Social e Banco Central) nunca apresentou um superávit inferior a 1,3% do PIB no período entre 1999 e 2013. Isso se traduziu em um déficit (resultado nominal) – quando se inclui o pagamento dos juros da dívida pública – nunca superior a -3,6% do PIB nesse período.

Gráfico 1. Governo Central – Resultado Primário, Juros Nominais e Resultado Nominal (% PIB): 1997-2020

 

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional/Ministério da Economia (ME/STN).

O Gráfico 1 mostra, também, que a partir de 2014 o resultado primário apresenta uma forte deterioração, com impactos inequívocos nos juros nominais e daí sobre o déficit nominal, que sai de -4,7% do PIB nesse ano para chegar nada menos a -7,6% do PIB em 2016, tendência que passa a ser revertida a partir de então, até que o déficit nominal alcança 5,4% do PIB em 2019 em função de uma combinação auspiciosa de redução no déficit primário e juros nominais.

A fim de entender as razões dessa deterioração é importante, em primeiro lugar, avaliar conjuntamente o comportamento da despesa total e da receita total – e da receita total líquida das transferências por repartição de receita – ao longo desse período (Gráfico 2). O que se percebe, analisando o comportamento agregado dessas duas variáveis entre 1997 e 2019, é que: (i) as despesas totais crescem a uma taxa média anual superior à taxa de crescimento anual das receitas totais (1,6% a.a. contra 1,3% a.a., respectivamente); (ii) a taxa de crescimento anual das receitas totais líquidas das transferências por repartição de receita é ainda menor (1,2% a.a.) ou, em outras palavras, as transferências crescem a uma taxa anual bastante superior à receita total (2,1% a.a. contra 1,3% a.a., respectivamente); e (iii) a partir de 2014, a receita total líquida das transferências torna-se absolutamente menor do que as despesas, o que leva, como observado, a uma situação de déficit primário do governo central a partir de então.

Gráfico 2. Governo Central – Receita (Total e Líquida de Transferências) e Despesa Total (% PIB): 1997-2020

 
Fonte: ME/STN.

De modo a entender o que explica o comportamento de tais variáveis, é importante, inicialmente, avaliar os determinantes por trás da evolução da receita total, tanto no caso do governo central, quanto no do governo geral. Assim, como mostra o Gráfico 3, parte do comportamento da receita total, em especial do governo central, é explicada pela menor taxa de crescimento do PIB e, por outro lado, pela eliminação de uma contribuição que se mostrou bastante relevante dentro da arrecadação total do governo central (Gráfico 4).
Gráfico 3. Receita Total Governo Central (% PIB) (eixo direito) e Taxa Real de Crescimento do PIB (%a.a.) (eixo esquerdo): 1997-2020

 
Fonte: ME/STN e IBGE.

Gráfico 4. Receita (Arrecadação) Governo Central por Categoria (%): 1997-2020

 
Fonte: ME/STN.

Tal comportamento das receitas totais só não é mais influenciado pela evolução do PIB por conta da inelasticidade de vários componentes da arrecadação, bem como por estratégias (e.g. não correção anual da tabela do imposto de renda) que redundam em elevação contínua da carga tributária (ou, ao menos, na sua estabilidade) e, portanto, compensam parcialmente o efeito do baixo crescimento do PIB (Gráfico 5).

Gráfico 5. Carga Tributária Brasileira (% PIB): 1997-2019
 
Fonte: ME/SRF e IBGE.

De modo a ter o quadro completo acerca da piora no quadro fiscal, é importante, naturalmente, analisar de modo mais detalhado o que explica o comportamento das despesas, tanto em nível do governo central, quanto do governo geral.

O primeiro elemento a se ter em conta é o peso crescente das despesas com benefícios previdenciários (RGPS) no total das despesas do governo central (Tabela 1) que saem de 6,6% do PIB em 2010 para 8,5% do PIB em 2019. A tendência de agravamento desse fato, tudo o mais constante, é inequívoca haja vista o envelhecimento da população e, com isso, a redução e eventual eliminação do bônus demográfico brasileiro.

Tabela 1. Governo Central – Despesa Total (% PIB): 2010-2019

 Fonte: ME/STN.
Desta forma, em não tendo havido a reforma da previdência, que foi aprovada em 2019 (EC 103/2019), os benefícios previdenciários chegariam, em 2060, de acordo com as projeções do Ministério da Economia (Gráfico 6), a nada menos que 16,4% do PIB, resultando em um déficit da previdência de 11,2% do PIB, o qual teria um impacto inequívoco sobre o resultado primário do governo central, sobre a trajetória da dívida pública por conseguinte, e daí sobre o crescimento econômico.

A título de ilustração, o impacto estimado da aprovação da EC 103/2019 para um período de dez anos (2020-2029) somente considerando os servidores civis da União – o chamado RPPS – de acordo com a Instituição Fiscal Independente (IFI), seria de cerca de 120 bilhões de reais e 368 bilhões para um período de 20 anos (2020-2039), ou algo como 5% do PIB a preços de 2019, fato que abriria um importante espaço fiscal para o governo federal acomodar mais gastos não apenas com educação e saúde, mas também em investimentos, os quais representaram, em 2019, apenas 0,8% do PIB.

A Tabela 2, por sua vez, apresenta o quadro das despesas considerando o governo geral. Como se pode perceber, a situação dos gastos da previdência (benefícios sociais) quando se leva em conta os estados e municípios, apresenta-se muito mais crítica, chegando mesmo a representar, em 2019, nada menos que 18% do PIB em 2019.

Gráfico 6. Regime Geral de Previdência Social (RGPS) – Despesas Projetadas (% PIB): 2021-2060

 
Fonte: ME/SEPRT/SPREV.

Tabela 2. Despesas – Governo Geral – Grandes Categorias (% PIB): 2010-2019

 
Fonte: ME/STN.

As Tabelas 1 e 2 mostram, também, que uma outra rubrica merece destaque na explicação da evolução das despesas, qual seja, a remuneração de empregados. Se, quando se toma o governo central, a evolução da mesma enquanto percentual do PIB manteve-se praticamente inalterada entre 2010 e 2019, o mesmo não é verdade quando o escopo da análise é o governo geral. Notadamente a partir de 2016, esta categoria de despesa se eleva em mais de 1% do PIB, fato que enseja, em nível de governo geral, a necessidade de manter tal despesa sob maior controle e, preferencialmente, reduzir o seu tamanho em relação ao PIB de modo a, também, contribuir para a criação de um maior espaço fiscal para a execução de gastos mais meritórios.

IMPACTOS DO QUADRO FISCAL NO ENDIVIDAMENTO E NO CRESCIMENTO

O quadro fiscal acima descrito tem, entre outras consequências, um impacto direto sobre a evolução da dívida pública, considerando-se que a situação deficitária do governo central e do governo geral exige a emissão de dívida como forma praticamente única de acomodar a necessidade de financiamento.

Gráfico 7. Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) (% PIB) E SELIC (%A.A.): jan/2002 – Jan/2021

 
Fonte: BCB.

Ainda que a relação não seja exatamente perfeita, tendo em conta o fato de que outras variáveis concorrem para a determinação da taxa de juros básica da economia, o Gráfico 7 mostra que existe uma relação clara entre a evolução do estoque da dívida (tanto líquida quanto bruta) e o movimento tendencial da Selic. Em outras palavras, um quadro fiscal que enseje uma tendência à elevação da relação dívida/PIB vai, na média, levar a que a autoridade monetária tenha menor espaço de manobra para praticar uma taxa de juros básica cujo comportamento tendencial seja de redução da mesma e, com isso, o custo da dívida vai se elevar e seu prazo médio e composição tendem a piorar.

Outro impacto importante decorrente de um pior quadro fiscal está relacionado ao comportamento da taxa de câmbio, já que o Brasil é uma economia (razoavelmente) aberta. Assim, a piora no quadro fiscal, não só leva a uma taxa básica de juros – e uma estrutura a termo da taxa de juros – tendencialmente mais elevada, como também vai produzir uma tendência à desvalorização da moeda local (seu enfraquecimento), resultado da crescente perda de confiança na capacidade do governo de honrar o serviço da dívida e da pressão sobre os preços que o maior déficit primário impõe. Esse quadro é, precisamente, realimentado pela eventual desvalorização da taxa de câmbio que acaba sendo repassada, senão total, ao menos parcialmente, para os preços da economia. O Gráfico 8 ilustra claramente os efeitos da piora fiscal sobre a taxa de câmbio.

Gráfico 8. Taxa de Câmbio Venda (PTAX) (Eixo Esquerdo) e Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) (%A.A.) (Eixo Direito): Jan/2002 – Jan/2021

 
Fonte: BCB e ME/STN.

A resultante final desse processo é uma menor taxa média de crescimento do produto – e consequentemente, da renda e do emprego. É o que pode ser visto nos gráficos 9 e 10.

Gráfico 9. PIB Trimestral (Trimestre Contra igual Trimestre do Ano Anterior) Dessazonalizado (Variação %): 1º Trimestre/2002 – 4º Trimestre de 2020
 
Fonte: IBGE.

Gráfico 10. PIB (% A.A.) E RESULTADO NOMINAL DO GOVERNO CENTRAL (%PIB): 1997 - 2020
 
Fonte: IBGE e ME/STN.

No sentido do apresentado acima, é ilustrativo tomar o caso da União Europeia (UE). A UE viu, ao longo dos anos, sua situação fiscal se deteriorar e os países do bloco, na sua grande maioria, embarcaram em processos de ajuste fiscal de modo a alterar (ou atenuar) a tendência a uma maior deterioração no futuro, com impactos, como foi visto, sobre seu crescimento futuro. Tal movimento fez-se especialmente importante por conta do fato de que a população da UE como um todo é mais envelhecida do que a do Brasil, por exemplo e, principalmente, do que a de muitos competidores próximos. Sendo assim, se ajustes não fossem feitos, o quadro da previdência no bloco certamente levaria a uma crise fiscal (ver Gráficos 11).

 
Como se pode inferir dos Gráficos 11, ao ajuste fiscal – ou mais especificamente ao ajuste/reformas na previdência – se seguiu uma tendência à diminuição da relação dívida/PIB – a qual foi interrompida essencialmente por conta da crise de 2008/2009, que obrigou os governos do bloco a implementar políticas compensatórias – uma tendência de maior crescimento do PIB e redução do desemprego. Ademais, é relevante notar que a UE construiu, assim, um espaço fiscal importante para atuar após o surgimento da pandemia de Covid-19, sem contar o fato de que o bloco goza de bem mais confiança nos mercados financeiros do que o Brasil ou, de modo mais geral, do que os países emergentes.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, fica evidenciado que um quadro fiscal equilibrado em termos tendenciais se mostra como um elemento fundamental na criação e manutenção das bases para o crescimento econômico. Contudo, vale observar que, em uma situação de calamidade como a que vem sendo enfrentada após o início da pandemia da Covid-19, e à luz tanto da experiência europeia quanto da americana, é importante a atuação do governo por meio de medidas compensatórias, de modo a evitar que a economia, impactada fortemente como é por um evento sistêmico dessas dimensões, entre em um estado de colapso e, daí, de depressão. Nestas circunstâncias o maior gasto público é claramente meritório, ainda que a dimensão da atuação compensatória do governo deva ser orientada pelo espaço fiscal existente.

Os novos riscos trazidos pela emergência da pandemia exigem uma inequívoca atuação governamental para sustentar minimamente a demanda agregada da economia. Contudo, como bem observa Olivier Blanchard, os países em desenvolvimento (ou emergentes) possuem, no geral, menor espaço fiscal para combater os efeitos do choque da pandemia que se combinou ao choque negativo dos preços das commodities e à saída de capitais em função da maior aversão ao risco e necessidade de liquidez dos investidores. Sendo assim, a presente situação coloca a necessidade de buscar os (poucos) espaços fiscais que ainda existem para implementar e manter as políticas compensatórias e, ao mesmo tempo, atuar no sentido de endereçar ajustes onde for possível e cabível, de modo que, à medida que os efeitos da pandemia diminuam a economia possa resgatar a confiança necessária para voltar a crescer. Para tanto, como mostrado, é fundamental perseguir um quadro de equilíbrio fiscal tendencial.

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