Guilhotina regulatória no comércio exterior e o Decreto nº 10.139/2019: a experiência da Secretaria Executiva da Câmara de Comércio Exterior na revisão e redução do estoque regulatório*

30 Junho 2021
/ Revista Brasileira de Comércio Exterior

Nota:* As opiniões e visões expressas neste artigo são pessoais e não necessariamente representam as posições da Secretaria Executiva da Câmara de Comércio Exterior (SE-Camex), da Secretaria Especial de Comércio Exterior e Assuntos Internacionais (Secint) ou do Ministério da Economia.

Fernando Coppe Alcaraz é Subsecretário de Estratégia Comercial da SE-Camex do Ministério da Economia, mestre em International Law and Economics (Summa cum laude) pelo World Trade Institute da Universidade de Berna, na Suíça.

João Augusto Baptista Neto é Coordenador-geral de Gestão Tarifária e subsecretário de Estratégia Comercial substituto da Secretaria-Executiva da Câmara de Comércio Exterior, mestre em Economia e Direito Internacional (Summa cum laude) pelo World Trade Institute (WTI), da Suíça.

Ronaldo Inamine é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Graduado em Administração pela Universidade de São Paulo (USP) e mestre em Administração pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

Marcelo Landau é Economista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e mestre em Administração (COPPEAD-UFRJ) e analista de Comércio Exterior.

Stenio Gonçalves é Advogado e especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental.

Ledo Brito da Silva é Graduado em Medicina Veterinária pela Universidade Federal de Pelotas e pós-graduado em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes. Atualmente é analista técnico-administrativo do Ministério da Economia.


A regulamentação do comércio exterior, ao mesmo tempo que é indispensável para alcançar objetivos econômicos, sociais e ambientais legítimos de política pública, também pode, se mal gerenciada, produzir impactos negativos sobre o fluxo de comércio e investimentos. O labirinto de normas e a proliferação de atos normativos dispersos em diversos órgãos federais com competência regulatória sobre o comércio exterior do Brasil podem desestimular negócios, dificultar a tomada de decisão e elevar a insegurança jurídica dos operadores de comércio exterior.

O número excessivo de normas, acumuladas ao longo dos anos, pode afetar a segurança jurídica das relações entre o Estado e os operadores de comércio exterior. Para acompanhar as constantes alterações na legislação e nos atos normativos em geral, estima-se que o custo para o empresário brasileiro seja de R$ 50 bilhões ao ano, para manter equipes especializadas, sistemas, infraestrutura e equipamentos.

A proliferação de normas de comércio exterior não só afeta os cidadãos e operadores de comércio exterior, mas dificulta o trabalho dos agentes públicos. Parte significativa do trabalho dos servidores é relacionada ao esclarecimento de aspectos específicos de normas, vigência dos atos normativos e como aplicar determinada norma.

A complexidade do ambiente normativo no Brasil reflete-se também na classificação no relatório Doing Business do Banco Mundial. No relatório de 2020, o Brasil foi classificado na 108ª posição entre 190 países analisados.

Diante da complexidade do ambiente regulatório, é necessário encontrar um equilíbrio entre os objetivos de implementar os regulamentos necessários à política comercial e, simultaneamente, minimizar os possíveis efeitos adversos aos fluxos de comércio e investimento.

Para minimizar os efeitos adversos da regulamentação ao comércio exterior, destaca-se como boa prática o estabelecimento de processos de revisão do estoque regulatório, que também têm sido denominados “guilhotina regulatória”.

A guilhotina regulatória é um mecanismo de simplificação administrativa por meio da identificação, classificação e revogação de atos normativos obsoletos ou que já cumpriram com seus efeitos. O objetivo da guilhotina é retirar do universo normativo os atos que não têm mais validade por meio da publicação de um instrumento revogador, tornando o acervo de normas mais coerente, organizado e acessível.

Neste sentido, e considerando a necessidade de prosseguir com reformas para a melhoria do ambiente regulatório de comércio exterior, o presente artigo discute a experiência da Secretaria Executiva da Câmara de Comércio Exterior (SE-Camex) do Ministério da Economia no processo de revisão do estoque regulatório ocorrido ao longo de 2020, determinado pelo Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019.

O Decreto nº 10.139/2019 criou condições para o início de uma ampla revisão de normas hierarquicamente inferiores a decreto no âmbito do federal com o objetivo de atualizar, simplificar e consolidar os atos normativos, eliminando normas obsoletas, reduzindo a complexidade dos processos, fortalecendo a segurança jurídica e, como consequência direta e mais importante, reduzindo custos de transação no comércio exterior.

Durante o processo conduzido ao longo de 2020, foram revogadas 207 resoluções editadas pela Camex, o que representa 54,3% dos 381 atos normativos na esfera da Secretaria Especial de Comércio Exterior e Assuntos Internacionais (Secint, do Ministério da Economia) identificados como objeto de análise do Decreto nº 10.139/2019.

Este artigo está dividido em quatro seções. A primeira seção expõe, de forma sucinta, as principais caraterísticas do Decreto nº 10.139/2019 e discute o escopo de atos normativos da Camex identificados para a revisão. Na segunda seção, são apresentados os principais dados e estatísticas do estoque regulatório da Camex. A terceira seção mostra, de forma detalhada, os resultados alcançados em 2020. A quarta seção trata das lições aprendidas, de propostas para aprimorar o processo de revisão e da identificação de áreas prioritárias para o trabalho futuro. Por fim, a quinta seção apresenta as conclusões.

ANTECEDENTES, O DECRETO Nº 10.139/2019 E A GUILHOTINA REGULATÓRIA NO COMÉRCIO EXTERIOR

A revisão do estoque regulatório da Camex teve início antes mesmo da edição do Decreto nº 10.139/2019. Tal processo foi lançado em 2017 e culminou com a edição das Resoluções Camex nº 64, de 10 de setembro de 2018, e nº 82, de 25 de outubro de 2018, que, à época, consolidaram em atos normativos específicos as alterações tarifárias para desabastecimento, e da Lista de Exceções à Tarifa Externa Comum (Letec).

Neste processo, foram revogados 249 atos normativos e todas as alíquotas consolidadas em apenas duas normas.
Com a publicação do Decreto nº 10.139/2019, o trabalho de revisão em curso teve sua prioridade reforçada e foram identificados outros atos normativos passíveis de revogação e consolidação.

De fato, a edição do Decreto nº 10.139/2019 foi um marco para a melhoria da regulação no Brasil, pois, pela primeira vez na história, o governo federal estabeleceu um mandato claro para revisar e consolidar os atos normativos em todos os órgãos e entidades da administração pública federal direta, além de autarquias e fundações. Com exceção do artigo 212 do Código Tributário Nacional (CTN), que estabelece a obrigatoriedade do processo de revisão do estoque regulatório para normas tributárias, não havia outros mecanismos de revisão de normas em vigor na legislação brasileira.

Com o advento do Decreto nº 10.139/2019, ficou estabelecido o início de uma ampla revisão das normas hierarquicamente inferiores a decreto no âmbito do governo federal. O objetivo do decreto é lançar diretrizes para atualizar, simplificar e consolidar atos normativos, reduzindo o estoque regulatório e a complexidade dos processos, eliminando normas obsoletas, e fortalecendo a segurança jurídica. 

O Decreto nº 10.139/2019 prescreve ainda a revogação expressa dos atos já revogados tacitamente, cujos efeitos tenham se exaurido no tempo, assim como determina a revogação daqueles atos cuja necessidade não possa mais ser identificada. Para os atos normativos em vigor, o decreto prevê três fases do processo de revisão do estoque regulatório: i) triagem, ii) exame e iii) consolidação do estoque regulatório.

Na fase de triagem, ocorrida entre os meses de junho e agosto de 2020, a SE-Camex compilou e classificou todos os atos normativos editados desde 2001 identificando aqueles que poderiam ser objeto de revogação.

Posteriormente, teve início a fase de exame, na qual foram conduzidas consultas diretamente aos órgãos federais com competências para revisar a proposta inicial e refinar a lista inicial. Após a etapa de exame, com revisão e comentários dos órgãos federais diretamente envolvidos nos temas levados à revisão, foi possível estabelecer propostas para serem deliberadas pelo Comitê Executivo de Gestão (Gecex).

Para a realização deste trabalho, outras experiências bem-sucedidas na gestão do estoque regulatório do governo federal serviram como inspiração. A Agência Nacional do Petróleo (ANP) e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), por exemplo, desenvolveram, com êxito, programas no decorrer dos últimos anos, promovendo uma ampla revisão de seu estoque regulatório.

ESTOQUE REGULATÓRIO DA SE-CAMEX E OS ATOS NORMATIVOS OBJETOS DA REVISÃO DO DECRETO Nº 10.139/2019

O conjunto de atos normativos da Camex em vigor editados até 2018, antes do início do processo de revisão do estoque regulatório, totalizava 947 atos. Tais atos normativos se dividiam em quatro áreas principais, de acordo com o Gráfico 1: defesa comercial (518 resoluções), alterações tarifárias (345 resoluções), governança de colegiados (44 resoluções) e outros assuntos (40 resoluções).




Gráfico 1. Atos normativos da SE-Camex em vigor antes do processo de revisão do estoque regulatório
 
Fonte: Elaborado pelos autores.

Em termos percentuais, mais de 90% do estoque regulatório da Camex anterior ao exercício de revisão diziam respeito a atos em vigor nas categorias defesa comercial e alterações tarifárias, de acordo com o Gráfico 2. Os atos normativos de defesa comercial representavam mais da metade, com participação de 54,7% do total. Já os atos normativos de alterações tarifárias representavam 36,4% do total. Os atos relacionados à governança de colegiados da Camex representavam 4,6% do total e outros assuntos, 4,2%.

Gráfico 2. Participação % por área para os atos normativos da SE-Camex
 
Fonte: Elaborado pelos autores.

No entanto, o objeto da revisão do estoque regulatório determinada pelo Decreto nº 10.139/2019 foram os atos normativos de efeito abstrato, que são marcados pela generalidade e impessoalidade. Os atos normativos específicos ficaram, em regra, de fora desta etapa, pois o decreto não se aplica a atos cujo destinatário esteja nominalmente identificado. Desta forma, os atos normativos de defesa comercial que são específicos e cujo destinatário é identificado não participaram do processo de revisão ocorrido ao longo de 2020. 

Assim, o objeto principal da revisão foram os atos relacionados a alterações tarifárias, governança da Camex e outros assuntos diversos que dizem respeito a facilitação de comércio, regulação, licenças e procedimentos de comércio exterior. Ou seja, 385 atos normativos foram objeto da revisão determinada pelo Decreto nº 10.139/2019 na SE-Camex.

IMPLEMENTAÇÃO DO DECRETO Nº 10.139/2019 NA SE-CAMEX

Primeira fase

A revisão de atos normativos foi realizada em etapas ao longo de 2020, conforme determina o art. 14 do Decreto nº 10.139/2019. Para cumprir com o objetivo, teve início na 173ª reunião do Comitê Executivo de Gestão da Camex, realizada em 12 de agosto, o processo de revogações com a publicação das Resoluções Gecex nº 77, de 25 de agosto de 2020, e nº 83, de 1º de setembro de 2020.

Nesta primeira etapa, foram abolidos 16 atos normativos que tratavam de reduções tarifárias temporárias por razões de desabastecimento – com prazos já expirados – ao amparo da Resolução do Grupo Mercado Comum (Resolução GMC) nº 08/2008 e 23 resoluções relacionadas à governança da Camex que tratavam de grupos de trabalho que já não estavam operando, o que totalizou 39 atos normativos.

A edição da Resolução nº 83, de 3 de setembro de 2020, foi oportuna para concluir o processo de consolidação dos atos normativos relacionados às alterações tarifárias por razões de desabastecimento, pois ainda restavam pendentes resoluções que não haviam sido revogadas à época da edição da Resolução nº 64/2018. Adicionalmente, a partir de julho de 2020, a Resolução GMC nº 49/2019 passou a vigorar, em substituição à Resolução GMC nº 08/2008, e tornou-se a base jurídica para as alterações tarifárias por razões de desabastecimento de produtos no Mercosul, o que demandou esforço adicional de revisão de normas que tinham por base o arcabouço normativo anterior do Mercosul.

Outro ajuste normativo importante nesta primeira etapa foi a revogação dos atos editados pela Secint antes da “recriação” da Camex por meio do Decreto nº 10.044, de 4 de outubro de 2019. Com a criação, em 2019, da Secint e antes de o decreto acima referido disciplinar as competências da Camex, as alterações tarifárias pontuais, incluindo as medidas de desabastecimento de produtos brasileiros aprovadas pelo Mercosul na Comissão de Comércio do Mercosul (CCM), foram aprovadas ou internalizadas por meio de portarias do secretário-especial de Comércio Exterior e Assuntos Internacionais (Portarias Secint). Assim, foi necessário ainda revogar as Portarias Secint, cujas medidas já tiveram seu efeito expirado, e centralizar novamente na Camex os atos normativos de alterações tarifárias.

Segunda fase

Na segunda etapa do processo de revisão do estoque regulatório foi aprovada a Resolução Gecex nº 98, de 24 de setembro de 2020, que revogou outras 69 resoluções editadas entre 2005 e 2009. O assunto foi avaliado durante a 174ª reunião do Gecex, realizada em 11 de setembro de 2020.

Na segunda fase do processo de revisão, foram revogados atos normativos editados entre 2001 e 2003 que cumpriram ou que perderam seus objetivos. A Resolução Gecex nº 98/2020 revogou resoluções que tratavam das alterações tarifárias relacionadas ao regime de "Ex-tarifário" (39 resoluções), Letec (oito resoluções), Desabastecimento - Resolução GMC nº 69/2000 (sete resoluções), Imposto de Exportação (cinco resoluções), alterações da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) e da Tarifa Externa Comum (TEC) (cinco resoluções), Drawback (duas resoluções) e assuntos diversos (três resoluções), de acordo com a Tabela 1.

Tabela 1. Assuntos tratados nas resoluções objeto de revogação na segunda fase
Assunto    Número de resoluções
Regime de Ex-tarifário    39
Letec    8
Desabastecimento - Resolução GMC nº 69/2000    7
Imposto de Exportação    5
Alteração da NCM e TEC - Resolução GMC 42/2000    5
Outros assuntos    3
Drawback    2
Total    69
 
Fonte: Elaborado pelos autores.

Terceira fase

Durante a 175ª reunião do Gecex, realizada em outubro, e por meio da Resolução Gecex nº 101, de 20 de outubro de 2020, foram revogados outros 53 atos normativos editados entre 2010 e 2012 que já cumpriram com seus objetivos ou que perderam o seu objeto. 

Nesta etapa foram revogados atos normativos que tratavam de alterações tarifárias relacionadas ao regime de Ex-tarifário (28 resoluções), Contencioso do algodão/indicações para o Instituto Brasileiro do Algodão (IBA) (sete resoluções),  Letec (seis resoluções), Incoterms (três resoluções), Decisão nº 39/2011 - Desequilíbrios comerciais derivados da conjuntura econômica internacional (três resoluções), Desabastecimento - Resolução GMC nº69/2000 (duas resoluções), Lista de autopeças (duas resoluções) e governança Camex (duas resoluções), de acordo com a Tabela 2.
Tabela 2. Assuntos tratados nas Resoluções consideradas para revogação
Assunto    Número de resoluções
Ex-tarifários    28
Contencioso do algodão/IBA    7
Letec    6
Incoterms    3
Decisão 39/2011 - Desequilíbrios derivados da conjuntura econômica internacional    3
Lista de autopeças    2
Governança Camex (Conex e Conselho de Ministros)    2
Desabastecimento    2
Total    53
Fonte: Elaborado pelos autores.

Quarta fase

Para a quarta e última etapa da revisão, foram analisados os atos normativos editados entre 2013 e 2018, o que permitiu a revogação de outras 46 resoluções com a edição da Resolução Gecex nº 115, de 11 de novembro de 2020.
Os atos normativos revogados foram divididos nas seguintes categorias: alterações tarifárias relacionadas ao regime de Ex-tarifário (25 resoluções), Letec (nove resoluções), Decisão nº 39/11 - Desequilíbrios comerciais derivados da conjuntura econômica internacional (cinco resoluções), Desabastecimento - Resolução nº 08/08 (quatro resoluções), Governança Camex (duas resoluções) e Lista de Exceções de BIT - Lebit (uma resolução), de acordo com a Tabela 3.

Tabela 3. Assuntos tratados nas resoluções consideradas para revogação
Assuntos    Número de atos normativos
Ex-tarifário    25
Letec    09
Decisão nº 39/11 - Lista de Elevações Transitórias da TEC    05
Desabastecimento    04
Governança Camex    02
Lebit    01
Total    46
Fonte: Elaborado pelos autores.

RESULTADO FINAL DA GUILHOTINA REGULATÓRIA E O PROCESSO DE REVISÃO DO ESTOQUE REGULATÓRIO DA SE-CAMEX

A revisão iniciada em 2020 pela SE-Camex permitiu eliminar mais de 207 atos normativos editados entre 2001 e 2018 cuja existência não mais era necessária. O resultado alcançado superou as estimativas iniciais. A meta inicial do processo de revisão do estoque regulatório era revogar pelo menos 150 atos normativos até o final de 2020, mas ao longo do processo notou-se que era possível avançar mais.
Considerando as dez categorias de normas revogadas, os resultados finais da guilhotina regulatória conduzidas no ano de 2020 foram:
a) Regime de Ex-tarifários – 92 resoluções revogadas, o que representa 44,4% do total.
b) Alterações tarifárias por razões de desabastecimento – 29 resoluções, o que representa 14,0% do total.
c) Letec – 23 resoluções, sendo 11,1% do total.
d) Decisão GMC nº 39/11 – 8 resoluções, sendo 3,8% do total.
e) Governança Camex – 37 resoluções, sendo 3,4% do total.
f) Imposto de Exportação – cinco resoluções, sendo 2,4% do total.
g) Termos Internacionais de Comércio – três resoluções, sendo 1,4% do total,
h) Regime de Drawback – duas resoluções, o que representa 0,96%,
i) Lista de autopeças não produzidas – duas resoluções, sendo 0,96% e
j) Lista de Exceção de Bens de Informática e Telecomunicações – uma resolução, sendo 0,48%.

O Gráfico 3 resume as áreas temáticas do processo de revisão do estoque regulatório de comércio exterior iniciado em 2020.

Gráfico 3. Total de atos normativos revogados por área temática
 
Fonte: Elaborado pelos autores.

Com os 207 atos normativos revogados desde o início do processo de revisão do estoque regulatório, foi possível abolir 54,3% do total de resoluções em vigor no âmbito da Secint, conforme o Gráfico 4.
Gráfico 4.Revisão do Estoque Regulatório – Revogações totais, participação % e resultado final
 
Fonte: Elaborado pelos autores.

LIÇÕES DA IMPLEMENTAÇÃO DO DECRETO Nº 10.139/2019 E PROPOSTA DE TRABALHO FUTURO

Destacam-se os resultados positivos da iniciativa, que possibilitou a eliminação do arcabouço jurídico nacional de um expressivo número de atos cuja existência não mais se justificava.

Naturalmente, como em qualquer iniciativa dessa natureza, há espaço para que o processo de revisão do estoque regulatório Camex possa ser aprimorado, inclusive para evitar alguns equívocos pontuais ocorridos em 2020.

Entre os equívocos pontuais, vale mencionar o ocorrido na quarta etapa do processo, quando foram revogadas resoluções relacionadas ao regime de Ex-tarifários de forma equivocada. A publicação da Resolução Gecex nº 115, de 11 de novembro de 2020, ocorreu com equívocos pontuais e, por essa razão, foi necessário publicar nova resolução para correção dos erros. As alterações na Resolução Gecex nº 115/2020 tinham como objetivo retirar do escopo da resolução revogatória os atos normativos relacionados ao regime de Ex-tarifários editados entre 2017 e 2018, pois estes ainda continuavam em vigor, por força da Portaria da Secretaria Especial de Comércio Exterior e Assuntos Internacionais nº 461, de 26 de junho de 2019 (Portaria Secint nº 461/2019). Apesar do equívoco o assunto foi corrigido com a brevidade possível para não onerar as operações de importação que teriam o benefício do Ex-tarifário.

Para evitar que tais equívocos ocorram em etapas futuras, estão em curso iniciativas  para aprimorar o ambiente de coordenação entre os principais órgãos reguladores. O uso de consultas públicas também pode ser incorporado ao processo para estimular o debate com a sociedade e com os interessados em contribuir para o processo de revisão.
Adicionalmente, é importante mencionar a possibilidade de retomar o trabalho de revisão de estoque regulatório da Camex a partir de 2021. Sugere-se ampliar o processo de revisão incluindo nesta avaliação os atos normativos não incluídos no escopo do Decreto nº 10.139/2019, mas cuja manutenção no arcabouço normativo não mais se justifica.

O exercício de revisão encerrado em 2020 permitiu a identificação de outros atos normativos que poderiam ser reavaliados a partir de 2021, caso seja considerado oportuno pelos membros do Comitê Executivo de Gestão e pelos órgãos responsáveis. Estando presentes essas condições, trabalharemos para tornar possível o lançamento de um novo ciclo de revisão, priorizando atos normativos de diversas áreas, cerca de 600 atos, incluindo antigas indicações de membros de comitês e conselhos variados.

CONCLUSÕES

A revisão e consolidação normativa conduzidas pela SE-Camex são iniciativas importantes na implementação de mecanismos voltados à melhoria da regulação, segurança jurídica e previsibilidade no comércio exterior. Além disso, a iniciativa contribui para redução do Custo Brasil, ao tornar mais fácil e direto o acesso dos operadores de comércio exterior aos regulamentos em vigor.

Com o processo de revisão do estoque regulatório coordenado pela SE-Camex, pretende-se contribuir para melhorar o desempenho brasileiro em rankings comparativos como o Doing Business e no Global Competitiveness Report do Fórum Econômico Mundial, assim como disseminar boas práticas entre os órgãos federais com competência regulatória no comércio exterior. O relatório do Global Competitiveness Report aponta o Brasil como um dos piores países do mundo em relação ao peso de sua carga regulatória, ocupando a 136º posição no ranking. Entre os sete principais fatores identificados como causas para perda de competitividade brasileira, pelo menos quatro são diretamente ligados às normas regulatórias: regulações trabalhistas, ineficiência da burocracia, instabilidade normativa e regulações tributárias.

A revisão e consolidação do marco regulatório da Camex, ao retirar do ordenamento jurídico normas de comércio exterior cuja existência não mais se justifica, certamente contribui para tornar mais fácil o entendimento do arcabouço jurídico na área, tornando mais fácil a vida de investidores, operadores de comércio exterior e servidores públicos atuantes na área.
Além disso, a revisão do estoque regulatório é uma das boas práticas regulatórias preconizadas pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e tornou-se mecanismo indispensável para reduzir custos regulatórios e facilitar acesso aos atos normativos em vigor.

É fato também que antes do Decreto nº 10.139/2019 não havia mecanismos de revisão de atos normativos e avaliação periódica da vigência de normas infralegais no âmbito do governo federal. Do ponto de vista do comércio exterior, o processo de revisão, simplificação e consolidação de atos normativos, instituído pelo Decreto nº 10.139/2019, foi muito bem-vindo e nosso entendimento é de que tal iniciativa deve ser mantida, ampliada e retomada assim que todos os órgãos federais terminarem a primeira etapa da revisão.

BIBLIOGRAFIA

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