ICMS acumulados nas exportações no Rio de Janeiro: o que fazer?

30 Junho 2021
/ Revista Brasileira de Comércio Exterior

Jorge Sahione Neto é superintendente do Instituto Educacional Euvaldo Lodi, Colégio Além Paraíba – fundado em 1955 – na cidade de Além Paraíba, em Minas Gerais.

O estado do Rio de Janeiro é o segundo maior exportador do país. Mesmo em tempos do Covid, temos assistido a um gradual processo de diversificação de vendas de produtos/serviços e de mercados externos. De fato, na área de serviços comerciáveis, há informações qualitativas de que foram obtidos pedidos de novos clientes internacionais para serviços especializados de reparos de peças de aeronaves, aviões e helicópteros, situados tanto em Caxias quanto em Petrópolis e Três Rios. Clientes de Alemanha, China e França estão enviando mercadorias e bens para serem reparados no Rio, algo que não era feito no passado. Esse crescimento é orgânico, e provocará uma maior orientação externa desses players, maior especialização produtiva regional, maior volume de receita e maior acúmulo de crédito de ICMS nas exportações por parte das empresas, que terá de ser ressarcido pelo governo do estado.

Na pandemia, mediante informações qualitativas, temos notícia de exportação de serviços de ensino de mandarim via zoom do Rio para a América Latina. Também se observa a imigração de jovens talentos fluminenses com conhecimento de TI e de Steam, notadamente para os Estados Unidos e a União Europeia, para trabalharem durante a pandemia em processos de digitalização dos negócios.

Em resumo, no estado do Rio de Janeiro, constata-se que há um processo de introdução de uma “nova” variedade de bens e serviços na pauta de exportações fluminenses, combinando às vezes expertises de empresas grandes e microempresas, mas há também o início de “jornadas de exportação” feitas por micro e pequenas empresas ligadas às indústrias criativas e ao setor de comércio, ajustando a oferta de bens e serviços ao mercado internacional. Isso são exemplos de ações inovadoras de comercialização em curso, e que podem ser potencializadas e magnificadas por meio de parcerias público-privadas.

Cumpre destacar que se sabe das restrições orçamentárias do governo do estado do Rio advindas do acordo fiscal com a União. Por isso, qualquer dispêndio do governo na atividade de promoção de exportação ou de incentivo à produção doméstica deveria estar centrado em recursos orçamentários livres ou na utilização dos estoques de créditos de ICMS acumulados nas empresas exportadoras fluminenses.

A bem da verdade, vale lembrar que todos os governadores das unidades da Federação, inclusive do RJ, sempre apontaram ao longo dos anos os efeitos causados pela isenção fiscal sobre as exportações nas finanças estaduais. Contudo, esse alerta não sensibilizou autoridades econômicas federais, nem outros atores sociais. As primeiras, porque se sentiam intimidadas por pedidos de compensações; os últimos, porque a carga fiscal cresceu enormemente após o Plano Real e qualquer redução ou isenção tributária são sempre bem recebidas. Para entender o clamor dos governadores, é preciso antes compreender o efeito diacrônico entre a incidência tributária estadual ex ante e a isenção ex post sobre as exportações, e seus efeitos nos orçamentos estaduais. Pela legislação, somente após efetivada a exportação – saída da mercadoria do território nacional – é que o exportador poderá lançar na contabilidade os valores em reais das isenções fiscais de impostos indiretos estaduais e federais. Mas, para registrar e usufruir a isenção, no caso de tributos estaduais, o exportador deve requerer, mostrar e comprovar junto às secretarias estaduais – anualmente – se há acúmulo de créditos de ICMS nas vendas externas. Isso ocorre sempre que a orientação estratégica da empresa for a de direcionar uma grande parte da produção para o mercado externo. Como regra de bolso, diz-se que a empresa ao exportar e embarcar para o exterior mais de 30% da sua produção, vai gerar a incidência de créditos acumulados de ICMS, por não poder compensar esses créditos para o pagamento dos tributos estaduais. Com relação a quando e se irá usufruir desse crédito, que constará do seu balanço, o exportador dependerá da decisão do secretário de Fazenda do estado, e, sobretudo das formas de compensação que podem ser desenhadas – segundo o Regulamento do ICMS (RICMS) de cada estado – em benefício mútuo das empresas e do Tesouro Estadual.

Vale lembrar que a isenção do ICMS nas exportações, principal imposto estadual, reduz de imediato a arrecadação e afeta a gestão das finanças públicas de estados e municípios. Além disso, compromete a arrecadação futura com eventos passados. Costuma-se afirmar que essa perda inicial de receitas seria amplamente compensada pelo aumento da renda e emprego e pelo aumento futuro do recolhimento de impostos diretos e indiretos, mas isso nem sempre corresponde à verdade. Em estados com presença significativa de setores fortemente orientados para a exportação, o volume acumulado de créditos de ICMS pode não ser totalmente compensado por vendas internas. Assim, há situações em que a arrecadação de ICMS com vendas domésticas é insuficiente para compensar isenções devidas pelo processamento, no próprio estado produtor da exportação, e também em outros estados, de matérias-primas ou insumos produzidos localmente, e que são agregados ao produto exportado.

Para os potenciais exportadores e os atuais, essa situação também é desfavorável. São obrigados a gerenciar seus negócios tendo em vista, de um lado, a possibilidade de não compensar as isenções fiscais nas exportações contra os impostos devidos com sua produção e venda para o mercado interno. De outro lado, podem não se integrar a fornecedores de mercadorias localizados em outros estados, na medida em que, com a Lei Kandir, não se assegura que o ICMS envolvido na transação no mercado interno seja apropriado na venda da exportação do produto final. Ou seja, essa distorção tributária acaba gerando uma especialização de exportações, em certos estados, de produtos in natura e/ou com cadeia de valor “curta”.

No entanto, o pior ainda pode ocorrer. O acúmulo de créditos de ICMS nas exportações é crescente pelo aumento da orientação externa da economia regional, e, na maior parte dos casos, sendo quase impossível de ser compensada no futuro, pelos Tesouros estaduais, sem consequências desastrosas para os cidadãos dependentes de serviços públicos. Até pode ocorrer que parte dos exportadores tenha sucesso em ações judiciais para a execução desses créditos fiscais. Mas, o fato a destacar é que, à luz da lei, esses créditos são considerados dívidas estaduais, ainda que haja incerteza acerca de quando serão líquidos e certos.

Há razões para as reclamações dos governadores e, dadas as cifras dos créditos acumulados pelas isenções de ICMS com as exportações e o crescente aumento da dívida em cada embarque a cada dia, faz-se necessário romper esse ciclo vicioso. Historicamente, a compensação proposta pelas autoridades econômicas federais é de cerca de um terço das perdas estimadas pelos Tesouros estaduais com as isenções das exportações. Talvez essa compensação permita que os estados recuperem a renúncia fiscal corrente, mas isso não quer dizer que resolvam o problema dos créditos acumulados nas exportações por isenções passadas.

Para a resolução definitiva do problema exige-se a adoção de esquemas pactuados entre todos os agentes econômicos públicos e privados. O primeiro ponto a ser resolvido refere-se à extinção do processo de geração de novos créditos fiscais. Para tanto, no bojo da futura reforma tributária em que será criado um imposto de valor adicionado (somando impostos indiretos estaduais, municipais e federais), este em tese será cobrado no destino. Então, será preciso estabelecer duas medidas. A primeira é que o governo federal, principal interessado nas receitas cambiais originadas com as exportações, assuma suas responsabilidades, passe a ressarcir totalmente os estados exportadores pelas perdas de receitas, e sobretudo garanta receitas aos estados que eventualmente possam vir a perder receitas com a translação da incidência de tributos indiretos da origem para o destino. O instrumento adequado para isso seria a instituição de um "drawback verde amarelo" generalizado entre os entes da Federação, com a constituição de um fundo contábil e financeiro de compensação de perdas de receitas com isenções de exportação ou mudança de taxação de origem e destino, com recursos oriundos do imposto de importação, durante, por exemplo, dois períodos presidenciais, para não haver vinculação de tributos à despesa.

Com a adoção desse mecanismo, o Brasil se tornaria, de fato, uma união aduaneira para fins de exportação, sem novos acúmulos de créditos de ICMS ou outro nome que o imposto assumir com a Reforma Tributária. A adaptação do sistema informatizado de drawback existente permitiria que todas as secretarias estaduais de Fazenda e a Receita Federal realizassem de forma compartilhada o acompanhamento e controle das empresas exportadoras, o que possibilitaria a automaticidade nos repasses de ressarcimento dos estados pela isenção fiscal das exportações.

A segunda medida é buscar romper a geração de dívida a ser contraída no futuro pelos governos estaduais com as empresas exportadoras devido ao acúmulo de crédito nas exportações em qualquer tributo do tipo IVA a ser criado. Para isso, na nova reforma tributária o Congresso Nacional deve revogar explicitamente artigos e parágrafos do CTN em que há previsão de compensação de tributos estaduais com a exportação. De fato, sendo o tributo cobrado no destino, com base no valor agregado, no caso da exportação, este então será pago pelo comprador no exterior. Contudo, como esse tributo é isento pela Constituição Federal, é indireto e aceito pela OMC, não será objeto de incidência de impostos. Mas, será apropriado pelo contador e sua contabilidade, surgindo assim o acúmulo de crédito que, por não haver sido revogada a figura de compensação do CTN, se tornará tese a ser julgada e judicializada pelas partes, em novas lides na justiça brasileira.

A urgência de encaminhamento de soluções é inconteste, e o desespero e o clamor de alguns governadores com a situação fiscal de seus estados por causa do acúmulo de créditos às exportações é prova cabal disso. É por esses motivos que os alertas dos governadores devem ser tratados com maior seriedade, pois é grave a situação existente, e se acirra a cada dia. Seu encaminhamento depende integralmente da autoridade federal, que detém o poder e, exercendo-o, pode mobilizar a máquina administrativa para apresentar alternativas, para que, no debate político, o Congresso Nacional decida a solução adequada para o país.

Por sua vez, a crise da Covid, para o Rio, é uma oportunidade, como diz o ideograma chinês. Então, a hora é de identificar empreendedores e empresas fluminenses a descobrirem oportunidades no comércio internacional. Vale lembrar que a história do comércio exterior, no Brasil, mostra que com incentivos apropriados de formação de preços, os exportadores obterão pedidos de exportações. A evolução recente da taxa de câmbio real e efetiva é um incentivo para exportar; mas hoje, em tempos de Covid-19, para produzir e embarcar as mercadorias, nossos exportadores locais precisarão financiar o ciclo de produção de seus produtos antes de embarcar, ou poderão ter de financiar seus compradores. Também se poderia adensar, dar salto de produtividade e competitividade no chão de fábrica, e nas cadeias de suprimentos das empresas localizadas no Rio de Janeiro. 

Precisa-se, de fato, de incentivos e recursos financeiros e não financeiros para fomentar uma maior orientação externa da economia fluminense. Parte dos recursos a serem usados para fomentar muitas dessas atividades poderia ser: a) de recursos livres, com a arrecadação de loterias; b) de negociações diretas com os principais credores e devedores do Estado, nesse caso, regido por um novo arcabouço de transação tributária estadual, em que se definiria bem o pagamento de dívidas e tributos em espécie com o interesse do estado do Rio de Janeiro; e c) oriunda da utilização dos créditos de ICMS acumulados pelas empresas exportadoras do estado do Rio de Janeiro.

Os primeiros recursos poderiam ser focados no fomento de fab labs e apoio a makers capazes de oferecer produtos e serviços – sobretudo a partir do uso de manufatura aditiva – de bens e serviços para o mercado interno e o externo. Por exemplo, fab labs vocacionados para serviços de reparos navais e navipeças tanto para onshore quanto offshore; para equipamentos de partes e peças de siderurgia e automobilística; para próteses médicas e biociências; para a cadeia de joias, semijoias, fashion etc. Tudo isso pode ser incentivado com facilidade. Inclusive, pode-se investir em atividades portadoras de futuro, como o e-sports; música e vídeo maker como indutores de criatividade; e, sobretudo, agências de publicidade digital, voltadas para o mercado internacional. Pode-se, ainda, apoiar e incentivar o turismo médico e dentário internacional para atrair futuros turistas internacionais. Ademais, nessa linha de ação, pode-se até incentivar a promoção internacional de equipamentos do legado olímpico – como golfe e remo – tendo em vista que, para o primeiro, há cerca de 80 milhões de aficionados no mundo que gostam de viajar para descobrir novos campos. No caso do remo, o número é menor, mas existe demanda para virem conhecer e praticar esportes no Rio de Janeiro. Mas, sem dúvida, precisa-se de boas e novas agências de publicidade, controladas por jovens empreendedores especializados em marketing digital internacional.

Esse Seed Money pode ser obtido por meio da edição de certames lotéricos específicos, e repassado por editais específicos da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (Faperj) em parceria com as universidades estaduais, e também por meio do programa Startup Rio. Isso é possível de ser implementado por meio de editais com cortes municipais ou setoriais ou por ecossistema de inovação, exigindo que os proponentes dos projetos estejam já formados e constituídos como empresas do Inova Simples, o que facilitaria o aporte financeiro para a aquisição e a cessão dos equipamentos, sobretudo os voltados para a manufatura aditiva.

Além desses recursos livres, com esses pré-projetos prontos e, sobretudo, direcionados e focados em melhorar a orientação externa, para a constituição de capital social para o adensamento de fab labs, e das empresas do Inova Simples, pode-se começar, sob a égide de uma lei estadual de transações tributárias, a estabelecer negociações diretas com os principais devedores, em que seria definido e estabelecido o pagamento em espécie de dívidas das empresas e terceiros com o estado, em projetos de interesse da sociedade fluminense.

Este é um exemplo objetivo e claro de como implementar, na prática, a ideia de como mobilizar, desenvolver e potencializar a tese de “recursos ociosos”, formulada por Ignácio Rangel anos atrás, olhando e constatando a dualidade básica da economia brasileira, sendo aqui focado na economia fluminense.

A superação da dualidade fluminense poderia, em parte, ser rompida se, junto às ações sugeridas anteriormente, se começasse a propor e a estruturar fundos de trade finance para exportação – ouvindo os atores que entendem desse assunto localizados no ecossistema de fundos no Leblon (RJ) – de modo que esses fundos fossem criados e controlados pela iniciativa privada. Parte dos recursos para a estruturação desses fundos poderia vir do ressarcimento da dívida que o estado do Rio de Janeiro tem com os exportadores que comprovaram ao longo dos anos acúmulo de créditos de ICMS nas exportações.  Além do possível uso dessa fonte de recursos com base nos créditos acumulados – que são ociosos –, esses recursos podem ser utilizados e compensados para incentivar a produção estadual doméstica, o encadeamento produtivo e a competividade externa da economia fluminense.

Isso é possível porque para estimular a competitividade externa, a Constituição Federal de 1988 desonerou do ICMS as operações de exportação. Inicialmente concedida apenas aos produtos industrializados, a imunidade foi posteriormente ampliada para abranger todas as mercadorias (art. 155, § 2º, X, ‘a’, Constituição Federal de 1988, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 42/2003). Além de afastar a incidência do ICMS sobre as exportações, a Constituição Federal de 1988 assegurou a manutenção dos créditos apropriados pelas empresas exportadoras, com o objetivo de retirar completamente do custo da mercadoria exportada os valores devidos a título de ICMS. Isso ocorreu porque a cobrança desse tributo se dá na origem desde os anos 1960.

O direito à manutenção do crédito já era assegurado no período anterior à Constituição Federal de 1988 (art. 3º, § 3º, Decreto-Lei nº 406/1968), e, na vigência da nova ordem constitucional foi previsto expressamente na Lei Complementar nº 65/1991. Posteriormente foi incorporado à própria Constituição Federal de 1988, dada sua relevância para o alcance do objetivo da imunidade do ICMS (art. 155, § 2º, X, ‘a’ e XII, ‘f’). Cumpre observar que a manutenção dos créditos pelas empresas exportadoras não é, isoladamente, suficiente para assegurar que os valores pagos a título de ICMS nas etapas anteriores sejam efetivamente recuperados.

É comum que empresas exportadoras tenham uma menor quantidade de operações no mercado interno tributadas pelo ICMS, o que faz com que acumulem créditos. Antecipando essa realidade, a Lei Complementar nº 87/1996 estabeleceu a possibilidade de transferência dos créditos acumulados comprovadamente decorrentes de exportação (art. 25, § 1º, I e II, Lei Complementar nº 87/1996). Esta lei optou por autorizar a transferência dos créditos acumulados: (i) a outros estabelecimentos da empresa exportadora, desde que localizados no mesmo estado; e se houver saldo remanescente (ii) a outros contribuintes, desde que localizados no mesmo estado.

O objetivo do legislador com a primeira hipótese de transferência foi permitir que uma mesma pessoa jurídica possa tratar o recolhimento de ICMS por seus estabelecimentos de forma global, alocando os créditos de acordo com as necessidades, sem procedimentos burocráticos. O objetivo com a segunda hipótese foi permitir que as pessoas jurídicas sem débitos escriturados de ICMS, considerados todos os estabelecimentos em conjunto, recuperem os valores dos créditos “vendendo-os” a terceiros. A inexistência de débitos por parte dos estabelecimentos deveria, a princípio, referir-se a débitos de qualquer natureza, inclusive ICMS-ST, ICMS-Importação e ICMS-Difal. A única exigência feita pelo legislador complementar foi de reconhecimento prévio do montante dos créditos acumulados, visando evitar a compensação de créditos pelo terceiro que não tivesse registros nos livros da empresa exportadora.

Contudo, o estado do Rio de Janeiro busca limitar esses direitos das empresas exportadoras: (i) condicionando a transferência dos créditos acumulados a prévia e discricionária autorização por parte da Secretaria de Estado de Fazenda do Rio de Janeiro (Sefaz-RJ); (ii) impondo limites mensais globais de valores às transferências; e (iii) vedando os contribuintes que possuem débitos com exigibilidade suspensa de recorrer às transferências. Trata-se de limitações que violam a Lei Complementar nº 87/1996, como já decidiu o STJ em diversas oportunidades. O STJ tem entendimento consolidado no sentido de que as normas que dispõem sobre a utilização dos créditos acumulados são autoaplicáveis, razão pela qual não seriam passíveis de qualquer tipo de limitação pelos estados.

Para afastar essas limitações, as empresas são obrigadas a recorrer ao Poder Judiciário, e, em algumas situações, só têm o seu direito reconhecido quando a demanda chega ao STJ. Já as empresas que, por qualquer razão não podem discutir o assunto judicialmente, ficam prejudicadas pela aplicação de todas das regras discricionárias criadas pela Sefaz-RJ.
Além das limitações supramencionadas, há diversos outros aspectos que agravam a situação das empresas exportadoras ou contribuem para uma maior complexidade da negociação dos créditos acumulados de modo geral, tais como: regras complexas e não tão claras quanto à própria mensuração dos créditos acumulados; responsabilização dos adquirentes/cessionários dos créditos acumulados em caso de divergência com relação ao montante adquirido e utilizado na compensação de débitos; imposição de altas taxas de deságio como prática nas negociações; e tributação dos valores recebidos pelas empresas exportadoras em decorrência da transferência dos créditos acumulados por Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ), Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Programa de Integração Social (PIS) e Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Todas essas questões fazem com que as empresas exportadoras do estado do Rio de Janeiro tenham muitas dificuldades na recuperação dos valores dos créditos acumulados.

No caso do estado do Rio de Janeiro, há limitações quanto aos tipos de débitos do ICMS-ST (Substituição Tributária). De fato, há vedação de compensação de créditos de ICMS de modo geral com débitos de ICMS-ST (Decreto do estado do Rio de Janeiro nº 27.427/2000 – RICMS/RJ). Também não há previsão de possibilidade de compensação de créditos acumulados com débitos de ICMS-ST. Quanto ao pagamento de débito de ICMS-Importação decorrente de entrada de mercadorias importadas do exterior, há autorização para a utilização de créditos acumulados. . A autorização aplica-se às empresas exportadoras e aos cessionários dos créditos acumulados (art. 6º, II, Livro III, RICMS/RJ). A liberação da mercadoria importada ficará condicionada à apresentação da GLME, visada pelo Fisco (art. 3º, Livro XI, RICMS/RJ). No caso do ICMS-Difal, não há previsão autorizando a compensação dos créditos de ICMS de modo geral ou de créditos acumulados com débito de ICMS-Difal. Vale lembrar que há restrições gerais a utilização e transferência dos créditos acumulados, pois sua transferência depende de autorização do secretário da Sefaz (art. 10, Livro III, RICMS/RJ).
Cabe ainda observar que não há autorização para transferência dos créditos acumulados à empresa interdependente. Mas, há previsão para sua utilização para pagamento de crédito tributário relativo ao ICMS, inclusive multas, juros e demais acréscimos, parcelado ou não, lançado ou espontaneamente denunciado, inscrito ou não em dívida ativa, ajuizada ou não a sua cobrança. Essa previsão destina-se às empresas exportadoras e aos cessionários dos créditos acumulados. Em ambos os casos, fica condicionada à autorização prévia (art. 6º, I, e art. 8º do Livro III, RICMS/RJ).

No tocante ao pagamento de fornecedores, há autorização para utilização de créditos acumulados pela aquisição de insumos, máquinas ou equipamentos utilizados em processo industrial, quando o detentor ou o destinatário vier a expandir sua capacidade produtiva mediante investimento em ativo fixo (art. 6º, IV e V, Livro III, RICMS/RJ).

O problema do acúmulo de créditos pelas empresas exportadoras deve ser analisado sob a perspectiva da desoneração e do adensamento da cadeia produtiva de exportação no estado do Rio de Janeiro como diretriz para a busca pela racionalidade e efetividade na utilização dos créditos acumulados. É preciso entender que o problema do acúmulo de créditos prejudica as empresas exportadoras do estado do Rio de Janeiro. Assim, é preciso adotar medidas pontuais para a correção de distorções e promoção de melhorias.

Este é precisamente o objetivo desta proposta: permitir a transferência dos créditos acumulados, desde que autorizados pela autoridade fazendária competente o uso e a ampliação das formas de sua utilização, com a inclusão da possibilidade: a) de transferência para empresas interdependentes no estado do Rio de Janeiro; b) para pagamento de débitos lançados e pagamento de fornecedores localizados no Rio de Janeiro, desde que essas operações estejam amparadas por regime de drawback; c)  para pagamento de débitos lançados e pagamento de fornecedores de produtos e serviços em geral localizados no Rio de Janeiro, que estejam amparados nos programas e ações de ganhos de comércio, expostos ao longo desse artigo; d) de constituir em cota parte detida e de propriedade da empresa exportadora em fundos estruturados de trade finance; e integralizados pelo tesouro estadual; e) em aporte direto em empresas Inova Simples que visem criar ecossistema de inovação na sua cadeia de valor, e que possam contar com subsídios de recursos livres de loterias ou com os valores acertados por meio de mediação ou arbitragem com devedores do estado sob lei e égide da lei de transação tributária estadual a ser submetida e aprovada pela Alerj. 

As propostas de ação aqui apresentadas têm a característica de serem focadas em possibilidades e potencialidades concretas de expansão da orientação externa e competitividade da economia fluminense. A fonte de recursos econômicos e financeiros a serem usados não viola o regime de recuperação fiscal em curso e do futuro, necessitando apenas de força-tarefa para coordenar algumas áreas do estado, notadamente a Secretaria de Desenvolvimento, a Secretaria de Fazenda e a Procuradoria Geral do estado do Rio de Janeiro; e sobretudo envolver o setor privado. Isso significa que eventualmente as propostas aqui sugeridas podem ser implementadas com recursos hoje ociosos oriundos do acúmulo de ICMS nas exportações das empresas fluminenses que vendem ao exterior; de transações tributárias que o estado faça com os seus devedores; e de recursos livres oriundos das loterias e prêmios. Logo, para as empresas exportadoras, para o estado do Rio de Janeiro, e para a sociedade fluminense é um jogo de ganha-ganha.

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