Reformulação cambial: regulação versus conversibilidade e internacionalização do real

30 Junho 2021
/ Revista Brasileira de Comércio Exterior

Maria Celina Berardinelli Arraes é ex-diretora da área internacional do Banco Central do Brasil, responsável, entre outras assuntos, pela regulamentação cambial entre 2008 e 2009. Trabalhou durante 22 anos no Banco Central, três anos no Fundo Monetário Internacional e 15 anos no Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Mestre em Teoria Econômica pela Universidade de Brasília (UnB).

Geraldo Magela Siqueira é ex-secretário-executivo do Banco Central do Brasil, trabalhou 38 anos na Instituição, sendo 32 anos na área de câmbio. Foi um dos componentes de coordenação da equipe que desenvolveu os estudos para unificação do mercado de câmbio em 2005. Foi o responsável pela área de regulação de câmbio do Banco Central do Brasil entre 2006 e 2012. Autor do livro Câmbio e capitais internacionais - o relacionamento do Brasil com o exterior (2016).


O Brasil tem longa história de restrições e de controles sobre as operações de câmbio. Por muitas décadas, nossa história econômica foi marcada por crises cambiais e por dificuldades crônicas de balanço de pagamentos, forçando o racionamento de divisas e a adoção dos mais variados obstáculos à movimentação de moeda estrangeira ao exterior.

No século passado, foram escassas as épocas de regimes cambiais que permitiram a livre movimentação de capitais.  No entanto, no plano político-econômico, adotou-se, no país, em quase todas as décadas, mas de forma mais intensa nas décadas de 1980 e 1990, um amplo e rigoroso controle cambial que compreendeu medidas no sentido de monitorar as exportações e as importações, de inibir remessas relacionadas a saídas de capitais de forma geral, além de limitar e proibir gastos com serviços e com viagens internacionais, inclusive para tratamento de saúde no exterior.

A preocupação das autoridades com o reflexo das questões cambiais na economia já se configurava no início dos anos 1920, como se depreende das disposições contidas no artigo 5º da Lei nº 4.182, de 13 de novembro de 1920, que, no contexto de outras medidas e condições, instituiu a fiscalização dos bancos com o “fim de prevenir e coibir o jogo sobre o câmbio, assegurando apenas as operações legítimas”. O referido dispositivo legal ainda se encontra em vigor, mostrando a idade centenária do arcabouço legal do nosso mercado de câmbio.

Em função de tudo isso, o arcabouço legal hoje vigente é bastante amplo, complexo e diversificado, composto por um conjunto de leis, decretos-leis e decretos editados em diferentes momentos políticos e em consonância com a conjuntura econômica vivida pelo país no momento de cada edição.

Dada essa complexidade e diversidade, muitas vezes surgem dúvidas com relação à eficácia jurídica de alguns dispositivos legais que, embora editados no passado e com comandos em desuso, ainda não foram revogados. Essas dúvidas se acentuam em razão de novas práticas e de outras legislações surgidas em momentos posteriores, resultando em repetição ou sobreposição de comandos em diferentes normativos.

O PL nº 5.387, de 12 de setembro de 2019, pretende dar base para ampla reformulação da legislação cambial brasileira, cumprindo, assim, mais um item do programa de trabalho estabelecido no discurso de posse do presidente do Banco Central do Brasil (BCB), Roberto Campos Neto: “Tornar o mercado mais aberto a estrangeiros, com uma moeda conversível servindo como referência para a região”.  

Segundo o BCB, o PL propõe modernizar, simplificar e trazer mais eficiência ao mercado de câmbio brasileiro, dispondo, ainda, sobre o capital brasileiro no exterior, o capital estrangeiro no país e a compilação de estatísticas macroeconômicas oficiais.

Essa iniciativa, aliada à boa receptividade da modernização do câmbio pelos agentes do mercado, trouxe, mais uma vez, à pauta de discussões a questão da conversibilidade do real. A estratégia anunciada foi a de promover a organização, modernização e liberalização da legislação cambial diminuindo formalidades e minimizando as restrições impostas na troca do real por outras moedas e o seu uso em transações internacionais, aumentando o grau de conversibilidade e estabelecendo as bases para sua aceitabilidade internacional ou, mais especificamente, sua internacionalização.

As repercussões do envio do PL mostraram que a conversibilidade de uma moeda pode ser entendida de várias maneiras sendo, inclusive, algumas vezes confundida com a sua internacionalização. O ministro Paulo Guedes chegou a mencionar que a ideia era tornar o real o euro da América Latina, ou seja, internacionalizar a moeda brasileira para utilização na região. Na verdade, ao prometer aumentar o grau de conversibilidade do real, o governo pretende aumentar a eficiência e a competitividade da economia brasileira e construir confiança na manutenção de política econômica compatível com o funcionamento regular do mercado de câmbio, sem a necessidade de imposição de restrições cambiais ao mercado de capitais. Esse é um tópico na agenda de negociação para aceitação do Brasil na Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Pretende-se, neste artigo, abordar: i) o processo evolutivo das regras e regimes cambiais; ii) o arcabouço atual do mercado de câmbio; iii) as mudanças estruturais sugeridas no PL nº 5.387, de 12 de setembro de 2019; e iv) os conceitos de conversibilidade e internacionalização das moedas e seus reflexos macroeconômicos, especialmente para contribuir na análise do grau de conversibilidade que o PL pretende dotar o real e se estão dadas as condições para uma possível internacionalização da nossa moeda.


O PROCESSO EVOLUTIVO DAS REGRAS E REGIMES CAMBIAIS

A maior parte da legislação cambial vigente no Brasil foi originada em épocas de sucessivos problemas de financiamento das contas externas brasileiras, seja por políticas econômicas inadequadas, seja por política deliberada de defesa da produção da indústria nacional. Os regimes cambiais adotados ao longo do tempo foram, portanto, sempre de “economia de divisas” ou de proteção da produção brasileira.

As restrições e proibições à compra de moeda estrangeira no mercado oficial geravam, na maioria das vezes, distorções e faziam surgir o mercado paralelo de câmbio, com altos índices de ágio que eram tacitamente aceitos pela sociedade, com publicação das cotações diárias em redes de televisão e em jornais de grande circulação. A elevação do ágio trazia consigo danos à economia como um todo, por exemplo, o uso da cotação do dólar no mercado paralelo como um indexador informal para referência e correção de preços. Além disso, do ponto de vista social, cidadãos honestos e cumpridores de seus deveres ficavam obrigados a recorrer a esse mercado para atender às necessidades legítimas (até mesmo tratamento de saúde no exterior), as quais inevitavelmente eram associadas a transações ilegais, típicas de mercados alternativos.

No contexto regulatório, apesar das inúmeras formalidades e molduras legais, o Conselho Monetário Nacional (CMN) e o BCB, a partir da edição da Lei nº 4.595, de 1964, adotaram diferentes regimes cambiais, restringindo ou flexibilizando, em nível infralegal, o acesso à moeda estrangeira pelos cidadãos e pelas empresas, de acordo a situação econômica vivida pelo país.

No final da década de 1970, o Brasil viveu um período chamado de “milagre brasileiro”, uma combinação de fatores favoráveis que levou à expansão econômica, com queda na inflação e aumento das exportações.

No entanto, um conjunto de fatos e acontecimentos em nível mundial ocorridos no início da década de 1980 (especialmente o aumento do preço do petróleo em nível internacional e a elevação das taxas de juros nos Estados Unidos, entre outros) trouxe abrupta interrupção na forma como os países em desenvolvimento, inclusive o Brasil, faziam a rolagem de suas dívidas, quando praticamente cessou a contratação de empréstimos no mercado financeiro internacional. Nesse cenário, o Brasil foi obrigado a recorrer ao Fundo Monetário Internacional (FMI), já que o balanço de pagamentos apresentava déficit acima da capacidade de cobertura pelas reservas cambiais existentes. As condições à conversibilidade da moeda brasileira foram substancialmente reduzidas com as restrições cambiais impostas ao longo da década de 1980, em especial a centralização cambial ocorrida no ano de 1983 e a moratória externa verificada no ano de 1987.

No início da década de 1990, embora os controles cambiais tenham se mantido em toda a década, as novas condições do mercado de câmbio implementadas no início do governo Collor (fim do regime que determinava a obrigatoriedade de repasse e de cobertura ao/do BCB), passaram a permitir, gradativamente, a adoção de algumas medidas, ainda que de forma bastante tímida e pontual, no sentido de flexibilização das regras aplicáveis ao mercado de câmbio. Como exemplo, vale citar a possibilidade de utilização pelos residentes no país de cartões de crédito internacional, medida que trouxe facilidades à vida dos viajantes ao exterior e das pessoas que tinham interesse e necessidade de efetuar pequenas compras externas por meio de encomendas internacionais.

Em 1999, foi implantado o regime de livre flutuação da taxa de câmbio, que passou a representar um eficaz instrumento de balizamento das transações cambiais, permitindo alocação adequada de recursos em função da oferta e demanda de moeda estrangeira no mercado de câmbio e inibindo movimentos de natureza especulativa.

Em termos legais e regulatórios, significativo salto qualitativo, em favor da conversibilidade do real, ocorreu entre os anos de 2005 e 2008, quando os regulamentos dos dois mercados de câmbio então existentes (mercado de câmbio de taxas livres e mercado de câmbio de taxas flutuantes) foram unificados, com direcionamento a um regime cambial mais flexível e com maior liberdade cambial, em um cenário macroeconômico bem mais favorável, resultado das medidas implementadas pelo governo federal, a partir da edição do Plano Real em 1994.

Essa ação no mercado de câmbio permitiu significativa redução de financiamento público em dólares, tendo como efeito a segregação dos problemas fiscais e cambiais. Até então, quando havia problemas cambiais elevando as taxas de câmbio, a crise se tornava imediatamente crise fiscal e vice-versa.

A partir da unificação dos mercados de câmbio, estruturas regulatórias e administrativas foram sendo cautelosamente desmontadas, sendo simultaneamente construídas outras de diferentes naturezas que pudessem dar sustentação aos processos de supervisão e de monitoramento em outros níveis do sistema financeiro, como é o caso da supervisão prudencial, da prevenção à lavagem de dinheiro e da criação de instrumentos adequados para se evitar movimentos especulativos, desordenados e de volatilidade da taxa de câmbio.

Em 2006, foi editada a Lei n° 11.371, quebrando importante paradigma cambial ao flexibilizar a exigência de cobertura das operações de câmbio nas exportações (prevista no Decreto nº 23.258, de 1933), passando o CMN a deter competência para estabelecer o percentual dos recursos de exportação que deveria efetivamente ingressar no país. Vedou-se, no entanto, o uso dos recursos disponíveis no exterior para realização de empréstimo ou mútuo de qualquer natureza.

Até então, os exportadores eram obrigados a internalizar as suas receitas em divisas, dificultando o gerenciamento do fluxo financeiro em moeda estrangeira pelas empresas brasileiras.  Posteriormente ao ingresso obrigatório da moeda estrangeira, se o exportador tivesse a necessidade de liquidar compromissos externos, teria que fazer outra operação de câmbio de saída de moeda estrangeira, elevando custos de transação e comprometendo a competitividade e a eficiência econômica em todo o processo.

Num primeiro momento, o CMN estabeleceu o percentual de 30% como limite para manutenção desses recursos no exterior. No entanto, em 2008, o CMN permitiu que os exportadores brasileiros mantivessem no exterior 100% dos recursos relativos ao recebimento de suas exportações, condição que vigora até o dia de hoje.

Outra importante medida trazida pela Lei n° 11.371 foi o fim da cobrança de multa sobre as operações de importação brasileira, por atraso no pagamento ou não contratação da respectiva operação de câmbio.

A referida Lei permitiu também o pagamento em reais nas compras de produtos adquiridos em lojas francas, autorizadas a funcionar em zona primária de portos e aeroportos no país.

Em abril de 2007, a Câmara de Comércio Exterior (Camex) adotou outra importante medida no sentido de permitir a utilização do real como unidade de conta nas exportações brasileiras. Por meio da Resolução Camex nº 12, liberou os registros de exportação em moeda nacional, consolidando a filosofia de não vinculação de negócios de exportação à obrigatoriedade de ingresso da respectiva moeda estrangeira pelo exportador.
 
Com isso, foi possível ao BCB extinguir por completo todos os controles cambiais nas operações de exportação e de importação, com o fim definitivo dos vínculos individualizados de contratos de câmbio de exportação e de importação a registros no Siscomex, que caracterizavam o embarque e o desembaraço aduaneiro de mercadorias.

Em 2008, medidas importantes foram adotadas no mercado cambial, em níveis micro e macroeconômico, a partir da edição da Lei n° 11.803, que permitiu aos bancos no país dar cumprimento às ordens de pagamento recebidas do exterior, mediante a utilização de recursos em reais mantidos em contas de depósito de titularidade de instituições bancárias domiciliadas ou com sede no exterior. Dessa forma, tornou-se possível a correspondência bancária internacional em moeda nacional, ainda que de forma parcial, com a mesma função desempenhada pelos correspondentes no exterior de bancos brasileiros para execução de ordem de pagamento em moeda estrangeira.

Por intermédio da Lei nº 11.803, no que se refere à infraestrutura necessária ao uso do real em operações internacionais, outras importantes medidas foram adotadas, com a autorização dada ao BCB para manter contas de depósito em reais, tituladas por bancos centrais estrangeiros e por instituições domiciliadas ou com sede no exterior que prestem serviços de compensação, liquidação e custódia no mercado internacional. Essa autorização foi ratificada no PL nº 5.387.

Em 2008, o CMN permitiu, também, a compra e a venda de moeda estrangeira entre bancos no país e bancos no exterior, com entrega ou recebimento de moeda nacional na liquidação da operação de câmbio. Com isso, tornou possível aos bancos do exterior adquirir reais em espécie para posterior revenda a turistas estrangeiros que pretendessem viajar ao Brasil, eliminando, dessa forma, a necessidade de operação de câmbio no Brasil por parte do viajante estrangeiro. A operação inversa também passou a ser permitida, de forma a viabilizar a revenda de reais em espécie adquiridos no exterior a bancos brasileiros.

No mesmo ano de 2008, por intermédio da Resolução CMN nº 3.568, ainda vigente, implantou-se no mercado de câmbio a filosofia cambial atual, onde “tudo o que é legal é permitido”, desde que observados os princípios da legalidade, fundamentação econômica e responsabilidade definidos nos respectivos documentos. Essa filosofia alcança, inclusive, a possibilidade de constituição de disponibilidade no exterior, por parte de pessoa física ou jurídica, sem limitação de valor, observadas a origem dos recursos e a capacidade financeira do remetente.

Em 2014, por meio da Lei nº 13.017, foi dispensado o uso do contrato de câmbio nas transações inferiores ao equivalente a US$ 10 mil.


O ARCABOUÇO ATUAL DO MERCADO DE CÂMBIO

No Brasil, prevalece o curso forçado da moeda nacional para liquidar transações exequíveis no país, bem como é vedada a referência de negócios entre residentes em moeda estrangeira.
Conforme exposto na seção anterior, pode-se afirmar que, do ponto de vista da transferibilidade de recursos, já prevalece hoje, no mercado de câmbio, de maneira geral, o livre trânsito de recursos do e para o exterior. Segundo o artigo 8º da Resolução nº 3.568, de 2008, as pessoas físicas e as pessoas jurídicas podem comprar e vender moeda estrangeira ou realizar transferências internacionais em reais, de qualquer natureza, sem limitação de valor, observada a legalidade da transação, tendo como base a fundamentação econômica e as responsabilidades definidas na respectiva documentação.

Podemos, assim, afirmar que, do ponto de vista regulatório, a conversibilidade do real é um fato, pois as restrições básicas hoje verificadas, com raras exceções, são de ordem formal, burocrática e prudencial, mas não de natureza cambial.

Entre essas exceções, está a proibição para os bancos brasileiros concederem créditos (financiamentos e empréstimos) a não residentes. A regra atual limita os bancos autorizados a operar no mercado de câmbio, para fins de utilização de suas disponibilidades no exterior, aos depósitos a prazo e às aplicações em títulos de primeira linha.

Outra medida restritiva é a proibição contida na Lei nº 11.803, de 2007, ao uso de contas de bancos estrangeiros em reais mantidas no país para fins de remessa de recursos ao exterior, limitando de forma significativa o uso da correspondência internacional bancária em reais. Como dito, os bancos autorizados a operar em câmbio estão autorizados a dar cumprimento às ordens de pagamento em reais recebidas do exterior, mediante a utilização de recursos em reais mantidos em contas de depósito de titularidade de instituições bancárias domiciliadas ou com sede no exterior. Neste caso, o câmbio é fechado diretamente lá fora, o agente econômico entrega a moeda local estrangeira para o banco titular de uma conta em reais em um banco no Brasil, que faz a entrega do valor equivalente em reais ao credor brasileiro.

No entanto, a operação no sentido inverso é vedada, ou seja, um importador brasileiro não pode entregar reais aqui no Brasil para viabilizar a entrega no exterior em favor do credor estrangeiro, sem câmbio. Nessa situação, obrigatoriamente há necessidade de se realizar operação de câmbio real/moeda estrangeira com uma instituição autorizada a operar em câmbio e a ordem de pagamento será sempre emitida em moeda estrangeira.  

No caso de capitais internacionais, entendido como investimento estrangeiro no Brasil e investimento brasileiro no exterior há diferentes regras e conceitos.

Os capitais estrangeiros no país são regulados pela Lei nº 4.131, de 1962, que assim considera os bens, as máquinas e os equipamentos ingressados no Brasil sem dispêndio inicial de divisas que sejam destinados à produção de bens ou de serviços, bem como os recursos financeiros ou monetários introduzidos no país para aplicação em atividades econômicas. A referida lei instituiu a obrigatoriedade de registro desses capitais no BCB, qualquer que seja a sua forma de ingresso no país, bem como das operações financeiras com o exterior a eles relacionadas.

As aplicações de investidor não residente no Brasil nos mercados financeiro e de capitais no país possuem regulamentações específicas editadas pelo BCB e pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), podendo as respectivas transferências financeiras, do e para o exterior, ser realizadas em moeda nacional ou em moeda estrangeira. O investidor residente no exterior precisa, previamente, constituir um ou mais representantes no país, obter registro e eleger um ou mais custodiantes autorizados pela CVM.

Quanto aos capitais brasileiros no exterior, tanto no mercado financeiro quanto no mercado de capitais, não há legislação específica nem formalidades prévias, devendo o residente no país, no entanto, declarar anualmente ao BCB os valores detidos no exterior, conforme o enquadramento.

No que se refere às operações cambiais, a legislação atual prevê a obrigatoriedade de ser contraparte uma instituição financeira autorizada a operar em câmbio pelo BCB. A formalização das operações cambiais se dá por meio de formulário denominado “contrato de câmbio”, dispensando-se dessa formalização as transações de valores inferiores a US$ 10 mil.

Importante ponto a ser notado é o uso dos contratos de câmbio para fins de controle em áreas não cambiais, como é o caso da cobrança de IOF que tem como fato gerador a liquidação da operação de câmbio (Lei nº 8.884, de 1994, e Decreto nº 6.306, de 2007). A tributação do referido tributo, hoje, tem alíquotas diferenciadas, que afetam em algumas transações, ainda que indiretamente, o preço da moeda estrangeira e trazem disfunções no mercado de câmbio.

Na forma do Decreto nº 42.820, de 1957, o CMN detém competência para autorizar a abertura e movimentação de contas em moeda estrangeira no país, faculdade que historicamente nunca foi utilizada em larga escala por questões dogmáticas e filosóficas, limitando-se o seu uso a situações específicas e comprovadamente justificáveis (embaixadas, resseguradoras, correios, agência de viagens etc.), porém de forma bastante limitada e controlada.

Aos residentes no exterior, pessoas física e jurídica, é livre a abertura e movimentação de contas em real no país, para liquidação de compromissos próprios, vedado o uso para pagamento de obrigações de interesse de terceiros. No entanto, o uso dessas contas é bastante limitado, pois os bancos brasileiros, por exclusivos critérios de conveniência e de oportunidade, não incluem esse tipo de conta nos seus portfólios de serviços.
As regras atuais estabelecem outras formalidades que acabam por trazer dificuldades para os investidores estrangeiros, detentores de conta em moeda nacional, efetuarem aplicações dos recursos disponíveis no país. A regra geral permite, de forma automática, somente aplicações e resgates no mercado financeiro. Investimentos no mercado de capitais dependem de registro no BCB, formalização de contratos de câmbio simultâneos com entrega simbólica, além da observância de regras expedidas pela CVM.

Conforme já comentamos, os exportadores nacionais podem receber seus recursos diretamente em conta mantida no exterior, vedada, no entanto, a realização de empréstimo ou mútuo de qualquer natureza com utilização desses recursos.


MUDANÇAS PROPOSTAS NO PL Nº 5.387, DE 2019

Conforme registrado pelo senhor relator do PL (deputado Otto Alencar Filho),

de forma geral, o projeto é segmentado em quatro eixos: o primeiro trata da regulamentação do mercado de câmbio no país; o segundo trata da regulamentação do capital brasileiro no exterior e do capital estrangeiro no país; o terceiro fala da compilação de estatísticas macroeconômicas oficiais pelo Banco Central do Brasil; e o quarto eixo trata de um conjunto de alterações e revogações de normativos legais que se tornarão obsoletos em razão do PL nº 5.387/2019.

O PL oferece maior segurança jurídica ao mercado de câmbio ao transferir para o nível legal a faculdade de as operações cambiais serem realizadas livremente, sem limitação de valor, observadas a legislação, as diretrizes do CMN e os regulamentos a serem editados pelo BCB, sendo as taxas de câmbio livremente pactuadas entre as instituições e os clientes. Essas regras estão hoje contidas em Resolução do CMN, podendo ser alteradas em nível infralegal, por decisão do Poder Executivo.

Fica mantida a obrigatoriedade de realização de operações tendo como contraparte instituições autorizadas a operar nesse mercado pelo BCB (a regra atual, contida no artigo 23 da Lei nº 4.131, de1962, prevê essa faculdade aos “estabelecimentos autorizados a operar em câmbio”), definindo-se as responsabilidades e as competências da Autarquia e dessas instituições, inclusive com relação à avaliação e à mitigação dos riscos relacionados à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo.

Retirou-se, no entanto, a previsão legal quanto ao uso obrigatório do formulário de contrato de câmbio, ficando a cargo das instituições autorizadas a definição do modelo e cláusulas contratuais, de acordo com o seu modelo de negócios.

No âmbito da governança, ampliou-se o conjunto das competências outorgadas diretamente ao BCB  para fins de supervisão e de gerenciamento do mercado de câmbio (hoje, a grande maioria está a cargo do CMN), como, por exemplo, disciplinar a constituição, o funcionamento e a supervisão de instituições autorizadas a operarem no mercado de câmbio, inclusive quando envolverem participação de não residentes, bem como dispor sobre os tipos e as características de produtos, formas, limites, taxas, prazos e outras condições relacionados ao mercado de câmbio.
Fica na competência do BCB, também, a regulamentação das contas em reais de titularidade de não residentes, inclusive quanto aos requisitos e aos procedimentos para sua abertura e sua movimentação, que terão o mesmo tratamento das contas em reais de titularidade de residentes, excetuados os requisitos e os procedimentos que o BCB vier a estabelecer.

O BCB fica autorizado, ainda, a regulamentar as contas em moeda estrangeira no país, inclusive quanto aos requisitos e aos procedimentos para sua abertura e movimentação. Hoje, essa competência também está a cargo do CMN.

Ratifica-se a competência para o BCB manter contas de depósito em reais, tituladas por bancos centrais estrangeiros e por instituições domiciliadas ou com sede no exterior que prestem serviços de compensação, liquidação e custódia no mercado internacional. Fica incluída, adicionalmente, a possibilidade (não prevista na legislação atual) de abertura dessas contas para organismos internacionais, observados os limites, os prazos, as formas e as condições estabelecidos em regulamento interno.

Aos bancos autorizados a operar no mercado de câmbio passa a ser permitido  dar cumprimento às ordens de pagamento em reais recebidas do exterior ou enviadas ao exterior (hoje só são permitidas as ordens em reais recebidos do exterior), por meio da utilização de contas em reais mantidas nos bancos, de titularidade de instituições domiciliadas ou com sede no exterior (hoje há obrigatoriedade de ser um “banco” do exterior) e que estejam sujeitas à regulação e à supervisão financeira em seu país de origem.

É mantido no PL o recolhimento ao BCB de encargo financeiro (previsto na Lei nº 7.738, de 1989) no caso do cancelamento ou da baixa na posição de câmbio referentes aos contratos de compra de moeda estrangeira que amparem adiantamentos em reais, responsabilidade do banco vendedor de moeda estrangeira. As condições, porém, foram flexibilizadas: a primeira refere-se à competência delegada ao CMN para estabelecer as hipóteses em que o recolhimento será dispensado (hoje não há exceção na lei) e a segunda, à limitação do recolhimento a 100% do valor do adiantamento (hoje sem limite definido).

O PL nº 5.387 coloca sob o mesmo arcabouço legal os capitais estrangeiros no país e os capitais brasileiros no exterior. Essa padronização de tratamento é muito importante e irá eliminar várias assimetrias conceituais e operacionais, a favor dos negócios.

 Elimina-se, com relação ao capital estrangeiro, o registro no BCB de forma individualizada, cabendo à Autarquia regulamentar e monitorar esse capital, bem como estabelecer procedimentos para efetivação de remessas a ele vinculadas, observadas a legislação, a fundamentação econômica das operações e as condições usualmente observadas nos mercados internacionais.

Competirá ao BCB, também, requisitar, a seu critério, informações sobre os capitais brasileiros no exterior e os capitais estrangeiros no país, observada a regulamentação a ser editada, que poderá dispor, inclusive, sobre os responsáveis, as formas, os prazos e os critérios para a prestação de informações e as situações em que será dispensada.

O BCB passa a ser autorizado a requerer, também de residentes no país, informações necessárias à compilação das estatísticas macroeconômicas oficiais.

O projeto permite ao BCB dispor sobre as situações e as condições em que são permitidas a compensação privada de créditos ou valores entre residentes e não residentes.

Fica mantido o curso forçado da moeda nacional, estando destacadas no projeto as situações particulares em que a estipulação de pagamento em moeda estrangeira de obrigações exequíveis no território nacional é admitida. A novidade, nesse particular, é a permissão de pagamento em moeda estrangeira de obrigações exequíveis no território nacional para os contratos celebrados por exportadores em que a contraparte seja concessionário, permissionário, autorizatário ou arrendatário nos setores de infraestrutura.

O PL passa a permitir em nível legal que as instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo BCB, observadas as atividades que lhes são permitidas pela legislação, possam alocar, investir e destinar para operação de crédito e de financiamento, no país e no exterior, os recursos captados no país e no exterior, observados os requisitos regulatórios e prudenciais estabelecidos pelo CMN e pelo BCB.

O projeto prevê, ainda, a liberação de vendas entre pessoas físicas em valores até o equivalente a US$ 500,00 sem trânsito por uma instituição autorizada, de forma eventual e não profissional. O disposto na nova legislação não se aplicará a esses negócios, em qualquer aspecto.  

A permissão para a manutenção de recursos de exportação no exterior fica consolidada em nível legal (hoje é de competência do CMN), eliminando-se, ainda, a vedação para efetivação de empréstimos pelos exportadores com utilização de suas disponibilidades mantidas no exterior.

Quanto aos procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, na prática, poucas mudanças são incorporadas porque os pontos recomendados já são praticados por todas as instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional (SFN).

Por fim, o projeto dispõe ainda sobre uma série de dispositivos legais publicados a partir de 1920, que foram explicitamente revogados.


DA CONVERSIBILIDADE À INTERNACIONALIZAÇÃO?

O objetivo da discussão a seguir é contextualizar e fornecer subsídios para que se possa avaliar o grau de conversibilidade e a possível internacionalização do real.

O conceito de conversibilidade está ligado à capacidade de liquidar transações negociadas fora do território nacional, isto é, ao grau de facilidade de converter uma moeda nacional em bens e serviços estrangeiros ou em outra moeda. Esse conceito evoluiu ao longo do tempo, adaptando-se às circunstâncias e objetivos, mantendo sempre suas dimensões de uso, troca e valor (Arraes, 1994). Abordando de outra maneira, o conceito está ligado à aceitação de uma moeda para exercer as funções de meio de troca, unidade de conta e reserva de valor em transações internacionais. Essa capacidade vai determinar seu grau de conversibilidade e, consequentemente, sua aceitação no exterior.

A definição de conversibilidade é diferente dependendo do sistema cambial vigente no sistema monetário internacional. Assim, na vigência do padrão-ouro, conversibilidade significava a troca da moeda por ouro ou outro metal precioso a uma taxa fixa. A conversibilidade dizia respeito ao quantum de cada unidade de papel-moeda emitida que podia ser convertida em metal precioso, normalmente ouro ou prata, no âmbito dos sistemas monetários de cada país, ou seja, o lastro do seu meio circulante em metal precioso. Segundo essa conceituação, uma moeda somente seria completamente conversível se o valor das notas em circulação fosse menor ou igual ao valor do metal precioso depositado nos cofres do banco central ou do tesouro do país emissor. Já no sistema estabelecido em Bretton Woods, ao final da Segunda Guerra Mundial, conversibilidade envolvia a capacidade de trocar uma moeda pelo dólar que, por sua vez, mantinha seu valor em relação ao ouro.

O conceito de conversibilidade sob o sistema de taxas de câmbio flexíveis ficou mais fluido porque teve enfraquecido o seu aspecto de valor de troca que existia em outros sistemas de câmbio. A rigor, desde que sejam permitidas grandes variações nas taxas de câmbio, fica menos provável que os países lancem mão de restrições cambiais. De fato, os conceitos de moeda conversível foram praticamente eliminados do Convênio Constitutivo do FMI em sua 2ª Emenda, que cristalizou a utilização de taxas de câmbio flexíveis no sistema monetário internacional. Em contrapartida, foi introduzida, naquele Convênio, uma definição de moeda livremente utilizável, que enfatiza os aspectos de uso e transacionabilidade da moeda.

Não obstante os diversos conceitos clássicos, pode-se assumir que, na prática, moeda conversível é aquela que atende integralmente às três funções básicas da moeda numa transação entre residentes de diferentes países, sem restrição e sem condições específicas. É a moeda que tem a capacidade de ser aceita por não residentes em transações internacionais como referência e meio de pagamento, que pode ser depositada em bancos do exterior, e que pode ser habilitada a compor o portfólio das reservas internacionais dos diversos países, além de ser convertida em outras moedas, pelos viajantes internacionais, nas instituições e casas de câmbio das principais cidades do mundo, fora do país que a emitiu.

Para que fique mais claro e ajude no entendimento das propostas do PL, é conveniente utilizar “conversibilidade” quando se está falando de uso da moeda por residentes em transações internacionais e “internacionalização” quando a moeda é aceita e utilizada por não residentes do país.

A conversibilidade depende basicamente de liberalização da legislação cambial, como, por exemplo, dos fluxos de capital e de outras restrições à entrada e à saída de capitais e, portanto, do governo.

Já a internacionalização é liderada pelo mercado e depende da demanda pela moeda. São mencionados como pré-requisitos para a internacionalização de uma moeda, além de sua relativa conversibilidade, o tamanho da economia, a participação no comércio internacional e nos mercados financeiros globais, a estabilidade econômica e a dívida interna com dinâmica sustentável.

Tomando como exemplo a internacionalização do renminbi, verifica-se que a China teve uma política deliberada de liberalização dos controles de câmbio, mas ainda mantém algum controle de fluxos de capital. Isso não obstante a moeda chinesa ser considerada pelo FMI como de livre uso e transacionabilidade nos mercados internacionais e incluída na cesta de valoração dos Direitos Especiais de Saque (Arraes, 2016). Na literatura de política financeira internacional, como no FMI, no Banco Central Europeu (BCE) e no Banco de Liquidações Internacionais (BIS) é utilizado o conceito de moeda internacional. Essas instituições elaboram estudos e relatórios sobre a internacionalização de diversas moedas.

Uma moeda internacional é aquela que é utilizada fora das fronteiras do país emissor, não somente para transações com os residentes desse país mas, de maneira mais importante, em transações entre não residentes.

Kenen (2009) estabelece as seguintes condições para que uma moeda possa vir a ser considerada internacional:

Primeira e como precondição: o governo deve remover todas as restrições à possibilidade de uma entidade, seja ela doméstica ou internacional, de comprar e vender a moeda desse país emissor, no mercado à vista ou a termo.

Segunda: que empresas do país emissor possam denominar (invoice) suas exportações na própria moeda, e empresas estrangeiras, da mesma maneira, denominar suas exportações na moeda do país em questão, sendo a exportação para o próprio país ou para terceiros países.

Terceira: empresas estrangeiras, instituições financeiras, instituições oficiais e   indivíduos tenham a possibilidade de manter a moeda em questão assim como instrumentos financeiros nela denominados, sem limitação de quantidade.

Quarta: empresas estrangeiras e instituições financeiras internacionais, incluindo instituições oficiais, sejam capazes de emitir instrumentos de dívida e negociá-los livremente na moeda do país em questão.

Quinta: as instituições financeiras e não financeiras do país emissor tenham a possibilidade de emitir instrumentos nos mercados internacionais denominadas em sua própria moeda.

Sexta: que as instituições financeiras internacionais, como o Banco Mundial e bancos de desenvolvimento regionais, possam emitir instrumentos no mercado do país e utilizar a moeda para financiar operações.

Sétima: A moeda em questão possa ser incluída na cesta de moedas de outros países, na qual se baseia a política cambial.

O BCE avalia anualmente o papel internacional do euro. Desde suas primeiras publicações sobre o tema, o BCE foi desenvolvendo a matriz de uso internacional de uma moeda, consolidando conceitos surgidos em trabalhos de vários economistas e instituições.

QUADRO 1. MATRIZ DE USO DE UMA MOEDA INTERNACIONAL

MATRIZ DOS TEÓRICOS    USO PRIVADO    USO OFICIAL
Meio de Troca    Moeda Veicular (vehicle currency)1    Moeda de Intervenção
Unidade de Conta    Moeda de Cotação    Moeda Âncora
Reserva de Valor    Moeda de Investimento e Financiamento    Moeda de Reserva
MATRIZ DOS PRÁTICOS    USO NOS MERCADOS FINANCEIROS    USO EM TERCEIROS PAÍSES
     Mercados de Dívida Internacional
Mercados de Câmbio    Âncora Cambial e Reservas de Internacionais
     Moeda de Faturamento    Uso de Moeda em Espécie ou Moeda Paralela
Fontes: Conforme mencionado em Thimann (2009); Cohen (1971), Kenen (1983) para o painel superior; ECB (2002) e edições subsequentes para o painel inferior. ECB (2001, 2002, 2003 e 2007). Review of the International Role of the Euro.

Nota: 1 Uma moeda veicular pode ser definida como aquela que é utilizada no mercado de câmbio como um meio para troca de duas outras moedas. Por exemplo, um residente no Brasil que quiser comprar pesos colombianos terá que comprar dólar e depois trocar o dólar pela moeda desejada.


CONCLUSÃO

Conforme aqui demonstrado, o arcabouço regulatório atual já permite, de forma geral, livre transferibilidade, pelos residentes no Brasil, de recursos do e para o exterior, o que concede conversibilidade ao real.  Há, ainda, no entanto, exigência exagerada de certas formalidades e pequenas restrições que necessitam, de fato, ser corrigidas, situações que estão previstas no PL 5.387.

Uma das grandes inovações do Projeto é a consolidação em único documento de arcabouço legal e regulatório hoje disperso em um sem-número de leis, decretos-leis, decretos e resoluções do CMN). Assim, é inconteste, do ponto de vista da organização do arcabouço legal, que o PL facilitará entendimentos, eliminando incertezas jurídicas, o que irá melhorar o ambiente de negócios internacionais.

Importante lembrar que a aprovação do PL possibilitará a revogação, de forma parcial ou integral, de 38 dispositivos legais, hoje com comandos distribuídos em cerca de 440 artigos, passando a consolidar esses comandos em único dispositivo legal com 28 artigos.

O PL coloca sob mesmo arcabouço legal os capitais estrangeiros no país e os capitais brasileiros no exterior. Essa padronização de tratamento é muito importante e irá eliminar várias assimetrias conceituais e operacionais, a favor dos negócios.
A permissão em nível legal para que bancos e instituições financeiras autorizadas a funcionar pelo BCB possam efetuar empréstimos e financiamentos no exterior poderá favorecer a realização de novos negócios internacionais por essas instituições, incrementando as fontes de financiamento de nossas importações e viabilizando outras transações financeiras em nível internacional.

Da mesma forma, a permissão para os exportadores brasileiros efetuarem empréstimos com utilização de suas disponibilidades mantidas no exterior poderá contribuir para incremento de negócios das empresas nacionais, que poderão financiar suas subsidiárias no exterior com recursos próprios, a custos mais baratos e em condições mais favorecidas. Esse tipo de financiamento pode, inclusive, ser utilizado para financiar diretamente outros importadores estrangeiros, que não ofereçam maiores riscos de crédito.

O PL também aperfeiçoa as bases para a internacionalização do real eliminando-se disfunção hoje existente. A possibilidade de as ordens de pagamento em reais serem utilizadas também para envio de recursos ao exterior é de extrema relevância para atrair bancos estrangeiros a manter tais contas no país, fortalecendo o processo de correspondência bancária em reais e favorecendo a atração de investidores estrangeiros, que poderão melhor gerenciar os fluxos em moeda nacional relacionados aos seus negócios mantidos com empresas brasileiras. Poderá, também, facilitar pequenas remessas do e para o exterior.

Fica claro, também, que qualquer instituição do exterior (inclusive não bancária) poderá ter conta em moeda nacional no Brasil para fins de cumprimento de ordens de pagamento em reais, oriundas ou enviadas ao exterior, o que aumentará o leque de instituições externas interessadas nesse tipo de negócio, em favor da oferta de serviços e de maior competitividade.

Quanto à polêmica previsão no PL de competência ao BCB para regulamentar as contas em moeda estrangeira no país, inclusive quanto aos requisitos e aos procedimentos para sua abertura e sua movimentação, lembramos que tal faculdade já está prevista hoje no Decreto nº 42.820, de 1957, porém de competência do CMN. Assim, na prática, a nosso ver, não haverá novidade quanto a esse ponto, não se vislumbrando o uso dessas contas em larga escala, além daquelas já previstas na regulamentação. Aliás, o próprio BCB já sinalizou que não haverá grandes mudanças nos critérios hoje vigentes para a concessão de autorização para abertura de contas em moeda estrangeira no país, parecendo-nos ser inviável a possibilidade de dolarização da nossa economia.

 O PL contribui significativamente para o alinhamento do arcabouço legal brasileiro às melhores práticas internacionais e às recomendações de organismos multilaterais, a exemplo dos Códigos de Liberalização da OCDE, cujo processo de adesão já foi iniciado pelo país.

A aprovação do PL sinaliza vontade política importante com a ampla liberdade dos fluxos de capitais, elemento relevante na conquista incondicional da confiança do mercado internacional.

A manutenção em lei da cobrança de encargo financeiro nos cancelamentos e baixas de contratos de compra de moeda estrangeira, que amparem adiantamentos em reais, nos pareceu ser desnecessária, pois essa condição foi imposta no ano de 1989, quando os desequilíbrios no mercado de câmbio favoreciam arbitragens regulatórias, o que não se vislumbra nos dias de hoje, entendimento reforçado com a edição da nova lei cambial. Há, hoje, outros mecanismos para coibir movimentos especulativos dessa natureza.

Não podem ser esquecidos, também, pontos acessórios, mas importantes, que impactam os negócios cambiais e que até influenciam no preço da moeda estrangeira, como a utilização do contrato de câmbio para fins de recolhimento de tributos, como é o caso do IOF, que possui, em algumas transações, alíquotas diferenciadas por natureza de operação, resultando na prática em diferentes taxas de câmbio. Se for aplicado em operações de transações correntes, pode ser considerado negativamente pelo FMI.

O conjunto das medidas previstas no Projeto, certamente, irá favorecer as inovações tecnológicas, ajudando a implantar de forma mais clara as fintechs de câmbio, que hoje dependem de outras instituições para liquidar suas transações, aumentando a competitividade no mercado e reduzindo custos de transação, em especial para operações de menor valor.

A liberação de vendas entre pessoas físicas em valores até o equivalente a US$ 500,00, sem trânsito por uma instituição autorizada, vem legalizar o que, na prática, já ocorre com sobras de moeda estrangeira em viagens internacionais, especialmente envolvendo amigos e parentes.

Quanto ao processo de conversibilidade, de maneira resumida pode-se dizer que ela depende de ação governamental para eliminar as restrições no mercado de câmbio. O PL nº 5.387 representa um passo importante nesse sentido. Já o processo de internacionalização dependerá basicamente do mercado, pois tal condição requer o uso da moeda nacional por não residentes. As condições para internacionalização, segundo Kenen (2009) e apresentadas na seção anterior, encontram-se atendidas, mas isso não garante a demanda internacional do real.  No caso brasileiro, um primeiro passo seria a utilização regional do real.

A evolução das moedas internacionais no século passado e mais recentemente do euro, mostra que além da conversibilidade da moeda e da infraestrutura necessária como pretendido pelo PL nº 5.387, existem outros fatores determinantes, ademais da ausência de restrições cambiais. São determinantes também o tamanho da economia, a estabilidade macroeconômica e política, a rede de comércio exterior, a profundidade e liquidez dos mercados financeiro e de capitais, além, é claro, da relativa estabilidade de seu valor. Pode ser necessário, também, uma política governamental ativa, no sentido de facilitar a internacionalização, como, por exemplo, acordos para “swap de moedas”. O exemplo mais recente é o processo de internacionalização da moeda chinesa.

 Nunca é demais recordar os principais riscos e oportunidades envolvidos na internacionalização de uma moeda. O maior risco é o aumento da sensibilidade da economia às políticas econômicas equivocadas, bem antes de elas terem todas as suas consequências mais adversas concretizadas e a diminuição dos graus de liberdade na utilização da política fiscal. A internacionalização também pode complicar a administração monetária e estressar a capacidade do sistema financeiro local de absorver fluxos de capital devido a aumento da volatilidade e a grandes alterações na composição das carteiras. Em alguns casos, pode aumentar a tendência à valorização da taxa de câmbio.
Podem ser citados como benefícios da internacionalização:

  • Menores custos de transação e risco de câmbio com a opção de liquidação em moeda local de transações internacionais.
  • Capacidade de emitir dívida internacional em condições mais competitivas.
  • Estímulo à competitividade e à inovação, pelo maior e melhor grau de inserção na economia internacional de empresas e instituições locais.
  • Desenvolvimento do mercado financeiro.
  • Melhores condições para aferição do “risco país” pelas agências de rating internacionais, favorecendo a classificação soberana.

    Finalmente, não se pode descuidar dos aspectos relacionados à prevenção e ao combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, mas lembramos que o SFN está inteiramente alinhado às recomendações do Grupo de Ação Financeira (Gafi) e às melhores práticas internacionais nesse particular.

    BIBLIOGRAFIA
    ARRAES, Maria Celina B. 1994.  O conceito de conversibilidade: uma perspectiva histórica. Washington. Mimeografado. Disponível em: http://www.economia.puc-rio.br/gfranco/Conversibilidade_Celina.pdf.
    ARRAES, Maria Celina B. 2016. Conversibilidade à chinesa. Revista de Conjuntura. Distrito Federal: Conselho Regional de Economia. Disponível em: http://corecondf.org.br/2016/05/16/revista-de-conjuntura-no-57-set-dez-de-2015-e-janabr-2016/.
    BANCO CENTRAL DO BRASIL. 2015. Medidas de simplificação na área de câmbio. Nota técnica, out.
    COHEN, B.J. 1971. The future of sterling as na international currency. St. Martinss Press.
    EUROPEAN CENTRAL BANK. 1999. The international role of the euro. Monthly Bulletin. Frankfurt. Ago, p. 31-55.
    KENEN, P. 1983. The role of the dólar as na International reserve currency. Occasional Papers nº 13. Group of Thirty.
    KENEN, Peter. 2009. Current issues in currency internationalisation. Joint conference of the Bank of Korea and the Bank for International Settlements on "Currency internationalisation: lessons from the global financial crisis and prospects for the future in Asia and the Pacific", Seoul, Korea, 19-20 Mar. Disponível em: https://www.bis.org/repofficepubl/arpresearch200903.01.pdf
    MAZIAD, Samar et al. 2011. Internationalization of emerging market currencies: a balance between risks and reward IMF. Staff Discussion Note. Washington, Out. SDN/11/17.
    SIQUEIRA, Geraldo Magela. 2016. Câmbio e capitais internacionais: o relacionamento brasileiro com o exterior. São Paulo: Aduaneiras.
    THIMANN, Christian. 2009. Global role of currencies. European Central Bank, Working Paper Series, nº 1031. Frankfurt, Mar.


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