Mario Cordeiro de Carvalho Junior é economista, professor na Faculdade de Administração e Finanças (FAF) da Uerj, editor-chefe da RBCE e economista-chefe da Funcex.
Daiane Santos é analista de negócios internacionais da Funcex e professora do departamento de Ciências Econômicas da Uerj.
No futuro, os historiadores irão analisar o triênio 2020-2022 e caracterizarão esse período como um insólito revés (Rebelo; Wang; Yang, 2021). Aliás, hoje, já se pode fazer uma análise comparando a crise mais aguda da pandemia com períodos passados. Em linhas gerais, o que importa reter é que o simultâneo contágio e difusão do vírus da Covid-19 por todos os continentes afetaram imediatamente as pessoas, os mercados financeiros e as relações de produção e consumo. A simultaneidade e intensidade do contágio na saúde humana e nas finanças em geral são um evento singular e nefasto que pode ser caracterizado como um raro desastre na história da humanidade.
A pandemia da Covid-19 provocou uma queda significativa no comércio mundial em 2020. O desempenho comercial em todo o mundo deteriorou-se durante aquele ano, e o volume de comércio global reduziu-se cerca de 5,0% em 2020, o que corresponde à maior contração observada desde a crise financeira mundial de 2009. Também foram observados o fechamento de portos e procedimentos mais rigorosos de passagem de fronteira e quarentena, o que causou descontinuidade no fluxo de mercadorias, e interrupções temporárias da cadeia de abastecimento devido a estrangulamentos logísticos.
Por sua vez, o comércio global se recuperou em 2021, mas espera-se que haja alguma retração entre 2022 e 2023. O volume do comércio global cresceu a um nível recorde de 9,9% em 2021. Isso foi fruto do efeito combinado do aumento dos preços das mercadorias com uma recuperação da procura, devido, em grande parte, aos pacotes de estímulos. A previsão de crescimento para 2022/2023 foi reduzida diante das novas perspectivas da economia global causadas pela invasão russa da Ucrânia em fevereiro de 2022.
Os estrangulamentos da cadeia de abastecimento e as tensões geopolíticas podem atenuar ainda mais as perspectivas de crescimento do comércio internacional. As perturbações sem precedentes na cadeia de abastecimento que surgiram durante a pandemia da Covid-19 continuam a contribuir para a escassez da oferta de insumos e produtos, e o aumento dos custos de transporte e das taxas de frete tem permanecido elevado. É também provável que as pressões da cadeia de abastecimento global persistam, uma vez que a Rússia continua a sua invasão na Ucrânia, e a escalada de tensões geopolíticas pode aumentar ainda mais os preços da energia e dos alimentos, estimulando as pressões inflacionistas.
Vale lembrar que os mercados de trade finance de pré e pós-embarque são vulneráveis em períodos de crise. Durante a crise financeira global de 2008, estima-se que entre 15% e 20% da queda no comércio foram atribuídos à escassez de financiamento do comércio. As crises dificultam o crescimento das exportações e afetam mais severamente as empresas em países com menor desenvolvimento dos sistemas financeiros voltados para as exportações.
A pandemia da Covid-19 levou a uma procura não satisfeita, que reduziu o comércio de mercadorias e fez subir o custo do financiamento às exportações. A incerteza macroeconômica também intensificou as percepções dos bancos sobre o aumento dos riscos de descumprimento por parte dos seus clientes, e, por sua vez, isso diminuiu os incentivos e esforços dos bancos para manter a disponibilidade de capital e linhas de crédito para os exportadores, o que levou à rejeição de pedidos de financiamento às exportações.
O aumento das incertezas econômicas e financeiras alimentadas pela geopolítica, as perturbações na cadeia de fornecimento e o comércio mundial mais fraco irão afetar os exportadores. Além disso, são esperadas condições de financiamento mais restritivas em meio a custos comerciais mais elevados, incluindo seguros de exportação mais caros.
Cabe lembrar que ainda há requisitos onerosos existentes em matéria de capital e de regulamentação, e o aumento da aversão ao risco pode também levar a taxas de rejeição ainda mais elevadas nos pedidos de financiamento ao comércio internacional, uma vez que os bancos podem deixar de assumir novas obrigações de financiamento. Esse conjunto de constrangimentos existentes está sendo enfrentado por aqueles que podem regular o acesso ao financiamento das exportações, mas também tornará o financiamento do comércio ainda mais inacessível às pequenas e médias empresas (PME). E, se as restrições ao financiamento das exportações pressionarem os bancos a rejeitar mais propostas de financiamento, o fosso entre a demanda potencial por financiamento às exportações e a efetivamente apoiada poderá ser maior.
O trade finance é indispensável ao comércio internacional. Este termo, trade finance, cobre uma variedade de instrumentos financeiros que permitem a condução bem-sucedida do comércio transfronteiriço de bens e serviços. O financiamento às exportações facilita os pagamentos internacionais e atenua os riscos devidos à assimetria de informação. O financiamento às exportações tem um impacto significativo nos fluxos comerciais, e a sua disponibilidade e acesso ajudam a assegurar a continuidade do comércio internacional.
Vale lembrar que um fluxo e uma oferta maiores de crédito comercial estimulam a produção e as exportações das empresas. O financiamento comercial não só está correlacionado positivamente com os volumes de importação e exportação, como os países com maior acesso ao financiamento do comércio externo também podem exportar mais. Acesso ao financiamento às exportações é também essencial para orientação à exportação e internacionalização das empresas, especialmente das PMEs.
Apesar de as taxas de inadimplência serem geralmente baixas, persiste a percepção de que os instrumentos de financiamento do comércio subitamente viram “instrumentos com risco” em tempos de incerteza acrescida ou não por choques globais graves. Para que uma classe de ativos seja consistentemente percebida como portadora de muito mais risco do que na realidade aponta, significa que há graves lacunas de conhecimento da firma exportadora. Infelizmente, o desconhecimento acerca do risco tem um impacto injusto sobre os exportadores. A consequências de uma percepção negativa gera cortes na renda, na produção e no emprego das empresas.
Para mitigar esses efeitos é preciso coletar e divulgar informações sobre o baixo risco do financiamento às exportações. De fato, utilizar uma base de dados abrangente poderia reduzir o fosso entre o risco percebido e o nível de risco real das transações financeiras das empresas exportadoras.
Expandir o conhecimento sobre financiamento às exportações é prioritário, e deve-se buscar estabelecer um repositório de informações para apoiar a análise do risco do financiamento. Hoje, há liquidez no mercado monetário brasileiro para aumentar o financiamento às exportações. Mas, há um problema a enfrentar: os bancos operam num ambiente de informação incompleta acerca da clientela, e, muitas vezes, nem sempre escolhem dar crédito a bons projetos de negócios de exportação, seja em termos de riscos, seja de retornos.
Antes da eclosão da Covid-19, o Bacen já estava adotando medidas de expandir a liquidez no sistema bancário nacional ao reduzir as taxas de redesconto bancário. Ao mesmo tempo, iniciou, antes da Covid, um processo de redução das taxas de juros internas, que induziu uma desvalorização nominal da taxa de câmbio. Isso ocorreu até o início de 2022 quando, em virtude do aumento das expectativas inflacionárias e de a meta de inflação estar fora do prumo, o Bacen decidiu elevar as taxas de juros internas. Mas, ao longo do período 2020-2022 observa-se uma taxa de câmbio real, em tese na média mais desvalorizada que no período anterior.
Esse movimento associado à abertura econômica em curso, desde 2019, tem induzido mudanças simultâneas na fronteira de produção e nas trocas internacionais. Isso é fruto das alterações na estrutura de proteção tarifária, com provável manutenção dos incentivos às exportações. E, ao promover maior abertura da economia, há maiores incentivos para elevação da produtividade dos fatores de produção e para que os empresários realizem ganhos de comércio. Na área de abertura comercial – entre 2019 e 2022 – o governo vem buscando fazer uma abertura multilateral do comércio mediante: a) Acordo de Reconhecimento Mútuo (ARM) com os Estados Unidos; b) acordos de livre comércio com o Chile e Singapura; e c) acordos de facilitação de comércio. Nos itens b e c há avanços, enquanto o item a depende de ratificação de governos nacionais.
Apesar de um cenário internacional aparentemente incerto e com riscos, no Brasil, estão sendo gestadas e difundidas inovações criativas de novos processos e produtos – fruto do digital trade, da indústria 4.0, da manufatura aditiva,e da servitização1 – que estão de forma gradual e lenta induzindo à transformação da estrutura e à composição da produção e das exportações.
Esse processo pode ser magnificado, e esses ganhos estão ocorrendo gradualmente no momento presente, no Brasil. Devemos lembrar que, em 2021, as exportações brasileiras somaram cerca de US$ 280,394 bilhões. Esse volume de divisas foi vendido por 30.959 empresas. Desse número de firmas, constata-se a presença de 15.770 empresas exportadoras contínuas, e houve 5.268 empresas que estrearam nas exportações naquele ano. O restante – 9.921 empresas – exportou naquele ano, ainda que operem e vendam para o exterior de forma descontínua (Santos; Pourchet, 2022).
Cabe observar que, em 2021, o setor da indústria teve 17.490 empresas exportando, lembrando que o total de empresas exportadoras no Brasil era de 30.959. Por sua vez, naquele ano 10.445 empresas exportadoras eram do setor de comércio. Desse total, 5.044 empresas comerciais eram contínuas e 3.088 delas entraram nas exportações de
2017 até 2021 (Santos; Pourchet, 2022). As empresas oriundas da indústria e do comércio junto a outros setores (serviços, construção civil, e agricultura) são o locus da venda de mercadorias e bens e, em última análise, são de onde se origina a demanda por câmbio de divisas, por operações de financiamento de pré e pós-embarque, e de seguro e garantias.
Em resumo, no Brasil, percebe-se que esses dados são exemplos de ganhos de comércio e inovações em curso, e que podem ser potencializadas e magnificadas por meio de parcerias público-privadas caso haja: a) incentivos para uma maior entrada de recursos em moeda nacional para a constituição de fundos tipo FGI ou similares com recursos oficiais (públicos) ou privados para financiar o pré e o pós-embarque das vendas externas brasileiras (Sahione Neto, 2021); b) incentivos à produção, difusão e uso de trade scores por parte das instituições financeiras e não financeiras e c) incentivos para que seja reaberta a seguradora pública brasileira para oferecer garantias aos exportadores nacionais e, também, seja dado maior espaço para atuação das seguradoras privadas que já operam no Brasil a ofertarem maior volume de apólices sem que haja uma elevação do custo de capital dessas empresas.
Sem dúvida, cabe mencionar que, no Brasil, o maior problema do financiamento às exportações reside nas fontes de recursos, e não nos usos. A análise dos usos e fontes dos recursos financeiros permite constatar que a maior parte das vendas externas brasileiras é financiada por capitais estrangeiros, e muito pouco com capital em moeda nacional. E ainda é preciso lembrar que uma característica implícita do sistema financeiro nacional é que ele trabalha, de um lado, sob assimetria e informação incompleta de seus clientes potenciais e efetivos, e, de outro, sob um processo de seleção adversa de projetos de negócios de exportação a serem objetos de financiamento.
Propor o incentivo à constituição de recursos em moeda nacional para a composição de fundos para financiar o pré e o pós-embarque das exportações tem como base a sugestão de Keynes (1933, p. 2):
simpatizo com aqueles que minimizariam, e não com aqueles que maximizarão o emaranhamento econômico entre nações. Ideias, conhecimento, arte, hospitalidade, viagens – estas são as coisas que, pela sua natureza, deveriam ser internacionais. Mas para que as mercadorias sejam domésticas sempre que seja razoável e convenientemente possível; acima de tudo, é preciso que o financiamento seja principalmente nacional. Contudo, ao mesmo tempo, aqueles que procuram desembaraçar um país das suas teias e entraves devem lembrar que esta deve ser lenta e cautelosa. Não deve ser uma questão de arrancar raízes, mas sim de ser um lento regar para que uma planta cresça numa direção diferente.
Essas recomendações estão implícitas, no Brasil, na nossa história do desenho e conformação do sistema de apoio ao financiamento às exportações, estabelecido em 1966, com a edição da Lei n o 5.025. Esta lei, no seu segundo artigo diz que compete ao Conselho Nacional do Comércio Exterior formular as diretrizes básicas a serem obedecidas na política de financiamento da exportação. E, no seu artigo 4 o , que esse conselho deveria ouvir o Conselho Monetário Nacional no que compete a estabelecer as bases da política de seguros no comércio exterior.
Entender hoje a necessidade de se ter recursos públicos em moeda nacional para financiar, mediante fundos, as exportações e depois obter divisas para fazer face aos compromissos externos, principalmente do governo, requer, por exemplo, exemplificar as operações do Proex. Esse programa foi criado no primeiro triênio dos anos 1990, com base em recursos do orçamento da União, que são disponibilizados anualmente em moeda local.
Duas são as modalidades do Proex. O Proex Financiamento, que se constitui de recursos orçamentários do Tesouro Nacional ofertados às empresas exportadoras por meio de financiamento pós-embarque. O agente da União é o Banco do Brasil, e os recursos tomados pelos exportadores voltam para o orçamento da União, em divisa estrangeira, após o pagamento e a remessa do pagamento das exportações pelo comprador internacional.
Nesse caso, o Tesouro Nacional não sofre risco de exposição cambial, pois se o Banco do Brasil financia em reais uma operação de um exportador brasileiro, esse exportador, ao embarcar o bem para o exterior, repassará as cambiais recebidas e quitará o financiamento da exportação. Em tese, no Proex Financiamento o subsídio em reais disponibilizado pelo Tesouro volta, por sua vez, em dólares (ou outra divisa) para a conta do Tesouro Nacional, que, por sua vez, usa esses recursos para quitar obrigações da União no exterior.
O exportador brasileiro que toma recursos em reais junto ao Banco do Brasil deve apresentar como garantia uma apólice de seguro que cubra o risco comercial de uma operação de financiamento de um bem por até dois anos de uma seguradora pública ou privada internacional. Para o exportador nacional, essa é a linha de trade finance mais barata no mercado brasileiro, pois custa um valor de Commercial Interest Reference Rate (CIRR) mais o custo da apólice do seguro.
De fato, essa operação é interessante tanto para o exportador nacional, quanto para o Tesouro Nacional. O primeiro, após embarcar a mercadoria para o cliente final e ter feito os registros numa LPCO, apresenta os documentos representativos do embarque junto com um aceite (ou tipo de bill of exhange) do banco do comprador internacional no valor, em divisa estrangeira, da parcela financiada ao Banco do Brasil. Este analisa os documentos, e solicita ao Tesouro Nacional o valor em reais referente a 100% do valor do aceite. A cada semana, normalmente às quartas-feiras, o Tesouro Nacional faz um leilão de compras dos aceites em dólares (ou divisas) e repassa ao exportador em reais 100% do valor do financiamento pós-embarque via conta-corrente que tem junto ao Banco do Brasil. O banco, por sua vez, libera 90% do valor dos reais para o exportador usar no seu ciclo de fluxo de caixa, e, retém os 10% restantes numa aplicação em fundo de investimento lastrado por variação em dólar que será liberado ao exportador quando o importador remeter divisas para quitar a mercadoria.
Essa retenção é uma medida precaucional adotada pelo banco para incentivar o exportador a procurar se informar melhor sobre o seu cliente internacional e, assim, reduzir os riscos de uma eventual inadimplência de não pagamento internacional. Para o Tesouro Nacional, no dia em que o comprador internacional remeter divisas para pagar e quitar o aceite dado anteriormente via transferência (wire) ao Banco do Brasil, essas divisas serão depositadas em conta bancária em nome do Tesouro Nacional. Nesse caso, nem o exportador nacional, nem o Tesouro Nacional incidem em custos de fazer e fechar contatos de câmbio.
Do exposto até agora, no tocante ao trade finance, temos aqui que ressaltar o papel central dos bancos públicos – sobretudo o Banco do Brasil – e os bancos privados para ofertar produtos e linhas de financiamento às exportações. No entanto, é preciso lembrar que uma característica implícita ao sistema financeiro é que ele trabalha, de um lado, sob assimetria e informação incompleta de seus clientes potenciais e efetivos, e, de outro lado, sob um processo de seleção adversa de projetos de negócios de exportação a serem objetos de financiamento.
Isso talvez venha ocorrendo na linha do Proex Financiamento. Sabemos que anualmente o governo disponibiliza recursos orçamentários por essa linha para financiar as exportações, sobretudo das PMEs exportadoras. Anualmente, esses recursos orçamentários não são plenamente utilizados pelas pequenas empresas exportadoras, seja por desconhecimento, seja porque essas empresas não sabem como propor, submeter, contatar e gerir uma operação de trade finance com recursos públicos.
Apesar da dedicação e do apoio das equipes dos bancos oficiais de comércio exterior em identificar potenciais MPEs exportadoras, eles acabam esbarrando com o problema de assimetria de informações financeiras e contábeis que não são abertas pelo exportador, pela inexistência de um credit score para expor a qualidade do exportador, e por não ter em mãos “bons” projetos de exportação para avaliar a concessão de crédito.
Por sua vez, isso não ocorre no caso do Proex Equalização, pois há uma demanda constante (e crescente) de um conjunto singular de empresas brasileiras exportadoras frequentes, de porte médio para grande, produtoras de bens manufaturados, com conteúdo tecnológico e, sobretudo, com ciclo longo de produção e venda externa. Para essas empresas, numa negociação internacional, oferecer um financiamento de exportação acima de dois anos com uma taxa que equalize a diferença entre os juros interno e externo significa, para o exportador, em uma negociação com o importador, tirar de fato o “Custo Brasil”.
Por isso, há excesso de demanda por recursos nessa linha de trade finance. Nesse caso, o Tesouro Nacional sofre um risco de exposição singular e, também, de gestão de tesouraria. De fato, o tesouro nacional tem incialmente um volume de reais aprovado e alocado na rubrica orçamentária do Tesouro Nacional. Esse “volume de reais”, em tese, vai ser convertido em um título representativo da União para ser “entregue” ao “banco” do exportador nacional. Passada essa fase, a questão é estabelecer o diferencial entre a taxa de juros interna e a externa a ser equalizada. No passado, isso era feito por circular Bacen, pois o produto era uma “jabuticaba” criada pelo Bacen e o Gefin-Cacex, e o valor do diferencial dos juros interno e externo nos anos 1980 e 1990 permaneceu fixo.
Do ponto de vista teórico e histórico, esse parece ser talvez um caso “novo” de market design para estruturar uma operação de swap, entre taxas de juros interna e externa. Essa operação pode ser arbitrada, organizada, e estruturada “hoje” (ou a cada dia) via “mercado spot”. Ou seja, se se puder derivar essa operação de “hoje” para o futuro, poderemos desenhar um mercado de opções, ou futuro. De fato, de um mercado spot se deriva um mercado de opções e/ou futuro. Vale lembrar que cada um deles terá a sua especificidade e tipologia, mas no caso da “jabuticaba” do Proex Equalização, quando da sua criação na década de 1970 ela funcionava como trava de câmbio, fechado no balcão à época da gerência de financiamento às exportações da Cacex-Banco do Brasil.
Com a chamada globalização financeira, os mercados de swap de taxas, de diferenciais de taxas de juros evoluiriam, e, hoje, consegue-se precificar na data spot ou no futuro os títulos. Contudo, em termos de gestão pública, a programação orçamentária e financeira do Tesouro Nacional, qualquer que seja o volume em reais posto no orçamento da União para o Proex, não permite estabelecer – no caso do Proex Equalização – uma “trava” do diferencial entre taxa de juros interna e externa marcada a balcão ou a mercado. De fato, isso é um problema de gestão de tesouraria internacional, e de market design, de difícil resolução no âmbito dos riscos fiscais que eventualmente possam ser incorridos pelo Tesouro Nacional. Mais ainda, as operações de financiamento dessas empresas podem ser cursadas no âmbito do mercado de capitais ou podem ser financiadas com moeda nacional, principalmente à medida que o real (moeda) se internacionalize e tenha mais convertibilidade.
Hoje, estamos numa fase do desenho do sistema oficial de financiamento às exportações com base em recursos públicos em moeda nacional em que se pode constatar um tipo de especialização. Em outras palavras, o BNDES é especializado em financiar bens intensivos em tecnologia e serviços com base em recursos do FAT. O Banco do Brasil, em pequenas e médias empresas exportadoras com recursos do Proex Financiamento, e atende e repassa aos exportadores (e seus bancos) os recursos do Proex – apesar das dificuldades inerentes ao marketing design “inapropriado para uma jabuticaba”. Vale lembrar também que nesse desenho, com recursos do FNO e do FNE, o Basa e o BNB estruturaram suas carteiras de projetos de exportação, voltadas para atender àquelas regiões.
Isso tudo facilita uma maior capilaridade do sistema de financiamento oficial às exportações brasileiras. Mas, com a decisão do ME de reanalisar o desenho do sistema de financiamento oficial das exportações, faz-se necessário indagar prospectivamente qual o desenho “desejável” para inserir as empresas exportadoras no “novo” sistema, “identificar” novas fontes de recursos públicos e privados para financiar as exportações e, sobretudo, enfrentar a questão do seguro de crédito às exportações.
Na verdade – dada a assimetria de informações no mercado de crédito – é preciso incentivar a provisão de informações típica de uma “Serasa de exportação” que viabilizassem o estabelecimento de trade scores das empresas exportadoras nacionais, principalmente as que atuam de forma frequente e contínua nas exportações. Isso melhoraria o relacionamento entre empresas exportadoras e bancos privados e incentivaria mais instituições financeiras e não financeiras privadas a operar no financiamento de exportações. Cabe ressaltar que com a provisão de trade scores por meio de um tipo de parceria público privada se reduziriam os riscos associados ao financiamento às exportações ao mesmo tempo que se incentivaria o setor privado a aumentar, via suas instituições financeiras e não financeiras a oferta de crédito aos exportadores nacionais.
Além disso, precisa-se, de fato, de incentivos e recursos financeiros e não financeiros para fomentar a criação de novas fontes de recursos em moeda nacional para a criação de fundos para financiar as atividades de pré e pós-embarque nas exportações, e assim assegurar maior orientação externa da economia brasileira.
Parte dos recursos públicos a serem usados poderiam vir do orçamento da União, dos fundos constitucionais que são geridos por bancos oficiais, e pelo uso dos recursos do FAT. Mas, também poderiam ser usados para fomentar essa atividade os créditos de ICMS acumulados pelas empresas exportadoras, e as dívidas que a União tem com os exportadores indiretos, e também do Reintegra.
No tocante ao ICMS acumulado às exportações, com o objetivo de estimular a competitividade brasileira no mercado externo, a CR/1988 desonerou do ICMS as operações de exportação. Inicialmente concedida apenas aos produtos industrializados, a imunidade foi posteriormente ampliada para abranger todas as mercadorias (art. 155, § 2º, X, ‘a’, CR/1988, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 42/2003). Além
de afastar a incidência do ICMS sobre as exportações, a CR/1988 assegurou a manutenção dos créditos apropriados pelas empresas exportadoras, com o objetivo de retirar completamente do custo da mercadoria exportada os valores devidos a título de ICMS. O direito à manutenção do crédito já era assegurado no período anterior à CR/1988 (art. 3º, § 3º, Decreto-Lei nº 406/1968), e, na vigência da nova ordem constitucional foi previsto expressamente na Lei Complementar nº 65/1991. Posteriormente foi incorporado à própria CR/1988, dada sua relevância para o alcance do objetivo da imunidade do ICMS (art. 155, § 2º, X, ‘a’ e XII, ‘f’).
Cumpre observar que a manutenção dos créditos pelas empresas exportadoras não é, isoladamente, suficiente para assegurar que os valores pagos a título de ICMS nas etapas anteriores sejam efetivamente recuperados. É comum que as empresas exportadoras tenham uma menor quantidade de operações tributadas pelo ICMS, o que faz com que acumulem créditos. Contudo, todos os estados buscam limitar esses direitos das empresas exportadoras. Fazem-no: (i) condicionando a transferência dos créditos acumulados à prévia e discricionária autorização por parte das Sefaz; e (ii) impõem limites mensais globais de valores às transferências. Todas essas questões fazem com que as empresas exportadoras localizadas em todos os estados do Brasil tenham dificuldades na recuperação dos valores dos créditos acumulados.
O problema do acúmulo de créditos pelas empresas exportadoras deve ser analisado sob a perspectiva da desoneração e do adensamento da cadeia produtiva de exportação no Brasil como diretriz para a busca pela racionalidade e efetividade na utilização dos créditos acumulados. É preciso entender que o problema do acúmulo de créditos prejudica as empresas exportadoras do Brasil. Assim, torna-se necessário adotar medidas pontuais para a correção de distorções e promoção de melhorias.
Este é precisamente o objetivo desta proposta: permitir a transferência dos créditos acumulados, desde que aprovados pela autoridade fazendária estadual competente junto com o Tesouro da União – securitizando os valores a serem firmados entre as partes para a possibilidade de se utilizar os créditos acumulados para: a) a constituição de FDIC e FGI voltados para financiar o pré e pós-embarque das exportações; e b) a constituição de empresas simples de crédito para financiar a produção exportável. Todos esses recursos são em reais. E seriam fundos privados estruturados em comum acordo com os aspectos de compliance usados no ecossistema de inovação financeira da Faria Lima, em São Paulo, ou no Leblon, no Rio de Janeiro.
O conjunto de propostas de ação aqui apresentadas têm a característica de serem focadas em possibilidades e potencialidades de ganhos de comércio e inovação, cuja fonte de recursos econômicos e financeiros não violam o regime da política fiscal da União e dos estados em curso, necessitando apenas de força-tarefa para coordenar algumas áreas da União e dos estados.
Sabemos que em termos de política fiscal, em 2023 a União poderá apresentar um déficit da ordem de 4,2% do PIB, algo em torno de R$ 430 bilhões de reais. Em face da magnitude desses números, faz-se necessário analisar aspectos gerais da formulação da política fiscal, e deve-se, também, analisar pontos específicos para identificar que variações na tributação e na alocação dos recursos arrecadados podem afetar a gestão orçamentária.
No tocante aos aspectos gerais é preciso recuperar a credibilidade da política fiscal em relação às regras fiscais. Atualmente, existem em discussão duas iniciativas. Uma é oriunda do Secretaria Especial do Tesouro e do Orçamento do Ministério de Economia que propõe uma modernização da regra fiscal do teto de gastos, permitindo maior flexibilidade na gestão de certas contas do orçamento, do cálculo dos resultados orçamentários (seja déficit ou superávit) para fazer face a eventos extremos ou a necessidades de atuação mais contracíclica, inclusive uma meta específica para o volume das reservas internacionais. A outra proposta é no sentido de que haja um tipo de perdão (ou waiver) fiscal para que o novo governo – no primeiro semestre de 2023 – tenha a faculdade de iniciar suas atividades sem se preocupar com as restrições de teto de gastos, e no bojo da sua elaboração e apresentação do seu PPA (Plano Plurianual) possa definir suas prioridades de políticas públicas e obter aprovação junto ao novo Congresso acerca das fontes de suas receitas e dos seus dispêndios. E, ao enviar no meio do ano a sua “nova” LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) já haverá uma sinalização clara das “novas” regras fiscais que serão seguidas e dos fundamentos da política fiscal a ser executada. Em síntese, essa é a discussão em curso acerca de um eventual “novo quadro” de formulação da política fiscal e orçamentária a ser observada em 2023.
Com relação aos aspectos específicos, em relação às desonerações de impostos às exportações de ICMS e outros impostos indiretos – inclusive os casos recentes de redução do IPI e de redução de ICMS sobre combustíveis – é preciso observar se há aumento da tensão das repartições de tributos entre as entidades – União, estados e municípios – que compõem a Federação brasileira.
De fato, no tocante à “perda” de ICMS de exportações – principal fonte de arrecadação tributária dos estados –, esta já foi judicializada na Suprema Corte, e está sendo arbitrada por um juiz, ouvindo os secretários de fazenda de todos os estados, e o ministro da Economia.
Nessa linha de análise descrita acima, a decisão unilateral do governo federal de reduzir o IPI para incentivar um tipo de curva de Laffer sobre o setor industrial – tirando um pouco do peso do chamado Custo Brasil – acirrou o conflito distributivo entre as unidades da Federação, pois a União não levou em consideração as disparidades regionais – previstas em lei, e que são outorgadas para a região Norte do Brasil. O fato é que o decreto que estabeleceu a redução de incidência do imposto foi suspenso pelo Supremo Tribunal Federal, e está sendo arbitrada por juiz dessa corte.
Esses dois casos mostram que a tecnocracia tanto federal quanto estadual – conhecedora dos princípios de taxação sobre empresas e pessoas físicas – não sabe estabelecer princípios claros de tax base (base de incidência de impostos) segundo a sua jurisdição territorial e geográfica. E essa tecnocracia não está sendo capaz de oferecer ao Congresso Nacional propostas de reformas de incidência de tributos graduais ou de uma só vez (once and for all). Logo, quem acaba arbitrando o conflito – de falta de ideias e de propostas – são os juízes do Supremo Tribunal Federal (STF).
Essa miopia em relação à tax base (base de incidência) associada ao desejo atávico por arrecadar por parte da Receita Federal do Brasil é que está por trás de um dispêndio que terá de ser pago pela União às empresas e aos agricultores. Por terem cobrado obrigações extraordinárias sobre contribuições fiscais e recolhido imposto sobre mercadoria agrícola destinada à exportação sob uma tax base (base de incidência) discutível e frágil, os contribuintes recorreram junto ao STF contra as ações administrativas da Receita Federal, e tiveram ganho de causa.
Esse ganho já está julgado e transitado, e se tornou no chamado Precatório, que terá de ser pago pela União. A esta cabe definir o cronograma temporal, o valor e, caso queira, a ordem e a destinação dos recursos. Por se tratar de ressarcimento de tributos indevidos, a União pode – se quiser – estabelecer destinações em prol de fundos creditórios lastreados por títulos públicos (tipo FDIC, FGI), sob o controle dos reclamantes (pessoas jurídicas ou físicas) que podem ser usados para financiar as atividades econômicas por parte do setor privado. Nesse caso, caberia apenas ao estado nortear áreas e tempo, e prioridades tais como financiar projetos de alto impacto social, operações de trade finance de exportação, e operações estruturadas de supply chain finance. Ou seja, fazer isso em 2023 é um bom exemplo de possibilidade de uso de finança funcional à la Abba Lerner ou à Hyman Minsky, associada aos princípios da nova economia monetária.
Diante do exposto, verifica-se que a partir de 2023 há em curso uma nova dinâmica em gestação na condução futura da política fiscal e orçamentária. Do ponto de vista de gestão, temos uma inovação institucional que é a junção da Secretaria de Tesouro com a do Orçamento, algo inédito na administração fazendária e de planejamento. Do ponto de vista de escolha de tax base percebe-se que os espaços fiscais para cobrança de contribuições e ou de impostos por parte da Receita Federal vem se reduzindo, o que agrava e resulta em conflito entre os entes da Federação. E estes estão sendo arbitrados e administrados pelo STF.
Podemos adicionar como exemplos do conflito entre estados e União que são dirimidos pelo STF, as transferências de recursos da União desde 2020 até 2037 para que os estados possam ressarcir às empresas exportadoras que tenham comprovado créditos acumulados de ICMS nas vendas externas. É bom que se diga que as transferências da União aos estados estão a ocorrer e estão sendo registradas sob a rubrica 00 – recursos para os estados, sendo o ressarcimento efetivo para as empresas exportadoras postergado para o futuro.
A novidade é que o STF dirimia, no passado, querelas interpretativas de direitos e deveres; mas, agora – por falta de tecnocracia econômica orientada e não cooperativa em relação a valores republicanos para repartição de tributos – o STF acaba por ser chamado a arbitrar um conflito de repartição de tributos para evitar uma maior fissura nos princípios constitucionais que regem o pacto federativo de integridade territorial, política e econômica da nação brasileira. Em função do jogo não cooperativo entre as tecnocracias estaduais e da União, o STF está sendo chamado a assumir decisões e, no futuro, talvez de gestão de política econômica que não deveriam caber a este órgão por miopia e, sobretudo, porque hoje esses técnicos fazendários ficam a olhar os seus computadores e perderam o saber e o poder de taxar a sociedade de forma progressiva, eficiente e equânime.
Por outro lado, na área de seguro e garantias das exportações urge recriar a empresa pública de seguros e garantias, como existia no passado. E, se possível, dotá-la de maior agilidade para gerir o FGE, em termos financeiros e contábeis. Além disso, um fato a destacar no momento presente é que já há a presença de seguradoras internacionais no mercado brasileiro dispostas a ofertar apólices de seguro de crédito ou garantias às empresas exportadoras brasileiras.
No entanto, há desincentivos para que essas empresas ofertem um maior volume de apólices no mercado brasileiro, pois ao estruturarem as operações de garantias com as empresas que originam operações no Brasil, acabam dividindo o risco com suas matrizes no exterior. O problema é que ao compartilharem o risco com o exterior contra a apresentação de uma apólice internacional emitida no exterior para cobrir as garantias na operação estruturada no Brasil, as seguradoras têm de elevar o seu capital próprio para cumprir as determinações do acordo de Basileia para atender à solvência do sistema financeiro brasileiro. Isso eleva sobremaneira o custo de orçamento de capital dessas empresas, o que desincentiva uma maior presença do setor privado segurador para oferecer garantias aos exportadores nacionais.
Segundo a nova lei cambial, o Banco Central pode abrir conta em reais e em moeda estrangeira de depósito e compensação, liquidação e custódia em bancos centrais estrangeiros ou instituições domiciliadas ou com sede no exterior que prestem serviços de compensação, liquidação e custódia no mercado internacional, observados os limites, os prazos, as formas e as condições estabelecidos no regulamento a ser editado pelo Banco Central do Brasil.
Demais, o Banco Central poderá ainda estabelecer exigências e procedimentos diferenciados, segundo critério de proporcionalidade, considerando aspectos como o valor, o risco e as demais características da operação do capital brasileiro no exterior ou do capital estrangeiro no país. E poderá ainda levar em consideração a abrangência de atuação da instituição interessada em operar e cursar operações por meio do mercado de câmbio, de modo a modular o volume, a natureza, a capacidade de inovação e os riscos de seu negócio. Inclusive, nesse caso, este poderá estabelecer requerimentos diferenciados e proporcionais para a constituição e o funcionamento de instituições autorizadas e até dispensar a autorização para constituição e funcionamento das instituições.
Dado o fato de o sistema financeiro nacional ser limpo (não tendo muito esqueletos, à exceção do Pronampe), há a possibilidade, e necessidade, de se iniciar uma gradual internacionalização do real e sua maior conversibilidade. Com base na Lei 14.286/2021, o Bacen tem instrumentos para criar os incentivos corretos para um maior envolvimento do setor privado tanto na área de financiamentos às exportações, quanto no seguro de exportação, definindo critérios claros de mitigação de risco que não onerem artificialmente o custo de capital das seguradoras.
À guisa de conclusão, podemos afirmar que o ambiente atual de turbulência internacional lança desafios ao país, como o aumento do preço de alimentos e da energia, mas há um cenário favorável em relação a investimentos estrangeiros. A atual conjuntura econômica internacional coloca o Brasil como uma fronteira de investimentos, sobretudo para negócios sustentáveis, que está sendo aberta em um momento em que o mundo está turbulento. Lá fora há turbulência e excesso de recursos financeiros em busca de onde investir, e o Brasil tem pelo menos três vertentes que formam a estrutura da economia do futuro: o digital; o energético verde e sustentável; e o alimentar. Mas, para que possamos remunerar os investimentos externos que aqui aportarem precisamos expandir de forma perene nossa pauta de exportação de bens – agrícolas, semimanufaturados, e manufaturados – e de serviços via fundos de financiamentos e garantias às exportações com recursos públicos e privados em moeda nacional para, simultaneamente, internacionalizar nossas empresas e inseri-las nas cadeias globais de valor. Os exemplos aqui expostos são ações claras de como, na prática, mobilizar, desenvolver e potencializar a tese de “recursos ociosos”, formulada por Ignácio Rangel anos atrás, olhando e constatando a dualidade básica da economia brasileira, com foco na decisão de exportar para superar um futuro estrangulamento externo. As sugestões aqui feitas para um melhor Market Design do sistema de financiamento e garantias às exportações visam um maior envolvimento do setor privado nessa área e, sobretudo, evitar que o Brasil venha a retornar à época passada de vulnerabilidade externa.
NOTAS
1 Servitização é o movimento das empresas para agregar valor aos seus produtos, para oferecer serviços relacionados a eles. Ou seja: a empresa passa a fornecer soluções produto-serviço em vez de vender exclusivamente aquele produto.
BIBLIOGRAFIA
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